พลังเสียงเพื่อป่าไม้แห่งลุ่มน้ำโขง เชื่อมร้อยพื้นที่ภูมิทัศน์ป่าไม้และประชาชนให้เป็นหนึ่งเดียว

“การหยุดยั้งไม่ให้อุณหภูมิโลกสูงเกินกว่า 1.5 องศานั้นภาคป่าไม้มีบทบาทที่สำคัญ แต่การจะทำให้ภาคป่าไม้ลดปัญหาโลกร้อนได้นั้นการบริหารจัดการป่าไม้ต้องเป็นธรรมาภิบาล คนท้องถิ่นควรเข้าถึงสิทธิการถือครองที่ดินป่าไม้ และการร่วมกันเฝ้าระวังและการส่งเสียงสะท้อนจากทุกภาคส่วน” V4MF, Voice for Mekong Forests– ประเทศไทย

 เกริ่นนำ

การเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิโลก นำมาสู่ปัญหาของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศนั้นถูกยอมรับว่าเป็นวิกฤตการณ์ของโลก  ถึงแม้ว่า นานาประเทศได้พยายามสร้างข้อกำหนดและมาตรการในการหยุดยั้งการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์และการรับมือกับภูมิอากาศและธรรมชาติที่แปรปรวนเพื่อป้องกันผลกระทบและภัยพิบัติที่จะกำลังทวีความรุนแรงเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง แต่ดูเหมือนในทางปฏิบัติยังขาดการลงมือทำและดำเนินการอย่างเข้มข้นที่จะหยุดยั้งไม่ให้อุณหภูมิโลกสูงเกินกว่า 1.5 องศา การรายงานครั้งล่าสุดของ IPCC[1] ได้ส่งสัญญาณเตือนว่า โลกกำลังต้องการการสนับสนุนอย่างเร่งด่วนจากทุกภาคส่วน

ภาคป่าไม้ถือเป็นภาคที่มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการแก้ไขปัญหานี้ เพราะการลดลงและความเสื่อมโทรมของป่าไม้เป็นสาเหตุสำคัญประการหนึ่งที่ทำให้เกิดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ อีกด้านหนึ่งภาคป่าไม้ยังมีบทบาทสำคัญในการกักเก็บก๊าซคาร์บอนและลดผลกระทบจากสภาพภูมิอากาศที่แปรปรวนได้ หากเกิดกระบวนการฟื้นฟูป่าและการจัดการป่าอย่างยั่งยืน อย่างไรก็ตาม การจะรักษาพื้นที่ป่าและทำการฟื้นฟูป่าขึ้นนั้นมีปัจจัยสำคัญที่ระบบการบริหารจัดการป่าไม้ของแต่ละประเทศนั้นมีความเป็นธรรมาภิบาลดีพอหรือไม่

เนื่องจากมีข้อค้นพบว่า การทำลายป่าและการค้าไม้เถื่อนนั้นมีสาเหตุหลักมาจากขาดธรรมาภิบาลในการบริหารจัดการป่าไม้ ซึ่งหมายถึงขาดการมีส่วนร่วม ความไม่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลของระบบและการดำเนินงาน อีกทั้ง ยังขาดความโปร่งใส ความรับผิดชอบ และความไม่เป็นธรรม ดังนั้น ต้นทางประการสำคัญของการที่จะหยุดยั้งอุณหภูมิของโลกไม่ให้สูงขึ้น จึงต้องเริ่มต้นด้วยการทำให้ระบบการบริหารจัดการป่าไม้ของประเทศมีธรรมาภิบาล

ด้วยเหตุนี้ ศูนย์วนศาสตร์ชุมชนเพื่อคนกับป่า (RECOFTC) มูลินิธิรักษ์ไทย รวมถึงองค์กรภาคี จึงได้ดำเนินโครงการ Voices for Mekong Forests หรือ V4MF ซึ่งได้รับการสนับสนุนจากสหภาพยุโรปสำหรับการดำเนินงานในช่วง 5 ปี (2560-2564) เพื่อส่งเสริมการสร้างธรรมาภิบาลในภาคป่าไม้ โดยมุ่งเน้นการพัฒนากลไกของการติดตามและนำเสนอเสียงสะท้อนของภาคประชาสังคม ในภูมิภาค ลุ่มแม่น้าโขง รวมถึงประเทศไทยขึ้น เพื่อผลักดันให้เกิดการปรับปรุงให้มีความเป็นธรรมาภิบาลมากยิ่งขึ้น และเพื่อที่จะได้แนวทางสาธารณะทั้งในระดับประเทศและสากลได้เห็นถึงความพยายามและการร่วมรับผิดชอบต่อสถานการณ์ของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของโลก รวมถึงจะได้เปิดโอกาสให้เห็นต้นแบบของชุมชนที่สามารถจัดการป่าที่มีระบบการติดตามและดูแลป่าไม่ให้ลดลงและยังสามารถชี้วัดได้ว่าสภาพป่าของพื้นที่คงความสมบูรณ์เพียงพอต่อการแสดงให้เห็นศักยภาพของการกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์

ในประเทศไทยโครงการมีพื้นที่ทำงานนำร่องอยู่ที่เขตแนวพรมแดนชื่อมต่อระหว่างประเทศ ซึ่งครอบคลุม 2 พื้นที่ทางภูมิทัศน์ ได้แก่:

• พื้นที่ภูมิทัศน์ป่าไม้เเนวเขตพรมเเดนไทย - เมียนมาร์บริเวณเทือกเขาตะนาวศรี – ดาวนา (Dawna Tenasserim Transboundary Landscape, DTL) ซึ่งครอบคลุมพื้นที่เขตป่าสงวนตะนาวศรี (Tanintharyi) ของประเทศเมียนมาร์ และพื้นทีผืนป่าตะวันตก (Western Forest Complex) ของประเทศไทย โดยฝ่ายแผนงานประเทศไทย (Thailand Country Program-TCP) ภายใต้ศูนย์วนศาสตร์ชุมชนเพื่อคนกับป่า รับผิดชอบดำเนินกิจกรรมของโครงการในพื้นที่นำร่องในซึ่งครอบคลุมพื้นที่บริเวณเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าห้วยขาแข้ง เขตแนวกันชนและพื้นที่รอบนอก จังหวัดอุทัยธานี
• พื้นที่ภูมิทัศน์ป่าไม้ในเเนวเขตพรมเเดนภาคเหนือไทย-ลาว (Northern Thailand - Lao PDR Transboundary Landscape,NTLL) ซึ่งครอบคลุมพื้นที่อุทยานแห่งชาติดอยภูคา (Doi Phu Kha National Park) ของประเทศไทย จังหวัดน่าน เเละพื้นที่คุ้มครองเเห่งชาติในเเขวงบ่อเเก้ว และเเขวงไซยะบุรีของประเทศลาวของประเทศลาว  โดยในพื้นที่ประเทศไทยนั้น มูลนิธิรักษ์ไทย (RTF) รับผิดชอบดำเนินกิจกรรมของโครงการในพื้นที่นำร่องซึ่งครอบคลุมพื้นที่อุทยานแห่งชาติดอยภูคาและอุทยานแห่งชาติขุนน่าน จังหวัดน่าน

I: การบริหารจัดการป่าไม้และธรรมาภิบาล คืออะไร

การบริหารจัดการป่าไม้นั้น คือกระบวนการในการตัดสินใจว่าใครจะมีสิทธิและจะได้รับประโยชน์อย่างไรจากทรัพยากรป่าไม้ ซึ่งมีองค์ประกอบหลักอยู่ 3 ประการ คือการ 1) นโยบาย กฎหมาย และระเบียบ  2) กระบวนการตัดสินใจ 3) การนำไปปฎิบัติ บังคับใช้กฎหมาย และการร้องเรียน

ธรรมาภิบาลคือหลักการของการการปกครอง การบริหารจัดการที่ดี ซึ่งประกอบด้วยหลักพื้นฐาน 6 ประการ คือ

1. ความรับผิดชอบในการทำหน้าที่ (Accountability)
2. ความมีประสิทธิภาพ (Effectiveness)
3. ความมีประสิทธิผล (Efficiency)
4. ความเป็นธรรม/เที่ยงธรรม (Fairness/Equity)
5. การมีส่วนร่วม (Participation)
6. ความโปร่งใส (Transparency)

โครงการริเริ่มธรรมาภิบาลป่าไม้และโครงการป่าไม้ (PROFOR) ของ World Resource Institute (WRI)

แนวคิดและหลักการของธรรมภิบาล: มาตรฐานสากล

ปัจจัยแวดล้อมสำคัญที่ส่งผลต่อสถานภาพธรรมภิบาลป่าไม้ของประเทศไทยประกอบด้วย 3 เสาหลัก

เสาหลักที่ 1 นโยบาย กฎหมาย และสถาบันต่างๆ

เสาหลักนี้เกี่ยวข้องกับสิ่งต่างๆ ที่มีการกำหนดไว้ "บนกระดาษ" รากฐานของธรรมาภิบาลจะปรากฏอยู่ในนโยบาย ตัวกฎหมาย และโครงสร้างสถาบันที่ดี  ตัวบ่งชี้หลายตัวภายใต้เสาหลักนี้มีตัวชี้วัดแบบขนานภายใต้เสาหลักที่สาม โดยมองที่สภาพการณ์ตอนปฏิบัติ การพิจารณในเสาหลักแรกจะให้น้ำหนักของการพิจารณาเนื้อหาในส่วนที่เกี่ยวกับนโยบาย กฎหมาย และสถาบันต่างๆ ว่ามีลักษณะหน้าตาเป็นอย่างไรบนกระดาษ ประเทศได้นำแนวทางการพัฒนาอย่างยั่งยืนมาใช้เป็นแนวทางในการกำหนดนโยบายป่าไม้หรือไม่? กฎหมายป่าไม้ของประเทศยอมรับหลักการความยั่งยืนหรือไม่? มีกลไกสำหรับกระทรวงต่างๆ เช่น กระทรวงเกษตร และกระทรวงสิ่งแวดล้อม เพื่อใช้ประสานงานในเรื่องที่มีผลต่อป่าหรือไม่?  ประเทศมีกฎหมายว่าด้วยถือครองที่ดินและกฎหมายการค้าไม้ที่ดีหรือไม่?

เสาหลักที่สอง การวางแผน ตัดสินใจ และการระงับข้อพิพาท

เสาหลักนี้ครอบคลุมถึงวิธีการตัดสินใจของรัฐบาลและผู้มีส่วนได้เสียเข้าไปร่วมในกระบวนการตัดสินใจเหล่านั้นได้อย่างไร เสาหลักที่สองกล่าวถึงประชาชนควรวางแผนและทำการตัดสินใจอย่างไร  ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจะต้องมีส่วนร่วมในการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ป่าหรือไม่?  มีองค์กรภาคประชาสังคม รวมถึงองค์กรสื่ออิสระที่กำลังทำงานด้านนี้อยู่อย่างขะมักเขม้นหรือไม่?  พวกเขาสนใจเรื่องป่าไม้หรือไม่?  รัฐบาลใช้ข้อมูลที่มีคุณภาพสูงในการวางแผน และข้อมูลเป็นที่เปิดเผยต่อสาธารณชนหรือไม่? ในบางกรณีสามารถดูที่กฎหมายและสถาบัน (คาบเกี่ยวกับเสาหลักที่ 1) และในอีกหลายกรณี ดูที่ผลลัพท์ (outcome) (คาบเกี่ยวกับเสาหลักที่ 3) อย่างไรก็ตาม การตัดสินใจที่ดีเป็นหลักสำคัญของธรรมาภิบาลที่ดีซึ่งส่วนประกอบต่างๆควรได้รับการจัดกลุ่มเข้าด้วยกัน

เสาหลักที่ 3 การดำเนินการ บังคับใช้คดี และการปฏิบัติตามข้อกำหนด

เสาหลักนี้มองที่ธรรมาภิบาลในทางปฏิบัติ พิจารณาว่าองค์ประกอบและกลไกต่างๆ ทำงานอย่างไรในภาคปฏิบัติ  องค์กรป่าไม้ได้มีองค์ความรู้และเจ้าหน้าที่พร้อมปฏิบัติงานหรือไม่?  กฎหมายมีผลบังคับใช้หรือไม่?  งานทุจริตได้รับการควบคุมหรือไม่?ธรรมาภิบาลเป็นเรื่องนามธรรม ดังนั้นบ่อยครั้งที่ตัวชี้วัดต้องเป็นตัวชี้วัดทางอ้อม มองที่ข้อมูลนำเข้า กระบวนการ ผลลัพธ์ และผลลัพธ์ของธรรมาภิบาลที่ดี เช่นเดียวกันกับเสาหลักอีกสองเสาหลัก ตัวชี้วัดนีพยายามหาประเด็นที่อาจต้องมีการปฏิรูป 

ธรรมาภิบาลป่าไม้เป็นผลรวมของแรงผลักดันทางสังคมที่มีผลต่อการมีปฏิสัมพันธ์ของผู้คนกับป่าไม้และผลิตภัณฑ์จากป่าไม้ ซึ่งครอบคลุมประเด็นต่างๆ มากมายตั้งแต่คุณภาพของกฎหมายป่าไม้จนถึงความสามารถในการบังคับใช้กฎหมาย และเกี่ยวข้องกับผู้มีส่วนเกี่ยวข้องหลายฝ่าย เช่น รัฐบาล ตลาด สื่อ องค์กรพัฒนาเอกชน และองค์กรภาคประชาสังคม  ธรรมาภิบาลป่าไม้เป็นรากฐานที่ทำให้เกิดการค้าและการจัดการป่าไม้อย่างรับผิดชอบ 

II: สถานภาพของธรรมภิบาลป่าไม้ในประเทศไทย

คณะผู้ดำเนินงานของโครงการฯ ในประเทศไทย ได้เริ่มดำเนินการในปีที่ 1 นับตั้งแต่เดือนเมษายน-ธันวาคม พ.ศ. 2560 ที่ผ่านมา โดยกิจกรรมหลักที่ได้ดำเนินการได้แก่ การแนะนำโครงการ การประเมินสถานการณ์การบริหารจัดการทรัพยากรบนพื้นที่ป่าไม้ในพื้นที่นำร่อง และจัดทำการประเมินสภาพปัจจัยที่เอื้อให้เกิดธรรมาภิบาลป่าที่ดีด้วยเครื่องมือประเมินสถานภาพของปัจจัยแวดล้อมที่เอื้อต่อธรรมภิบาลป่าไม้ หรือ EEAT เพื่อการจัดการป่าไม้อย่างรับผิดชอบและการค้า เพื่อวัดคุณภาพของธรรมภิบาลป่าไม้ ณ ปัจจุบันในพื้นที่เป้าหมายทั้งสองแห่งของประเทศไทย 

การประเมินปัจจัยแวดล้อมที่เอื้อให้เกิดธรรมาภิบาลป่าไม้ที่ดีด้วยเครื่องมือประเมิน - Enabling  Environment Assessment Tool (EEAT) ซึ่งจัดทำขึ้นโดย FAO และ PROFOR ในปี ค.ศ. 2011 เพื่อการจัดการป่าไม้อย่างรับผิดชอบและการค้า จากการรับรู้ของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งในระดับพื้นที่นำร่อง 2 แห่งคือ จ.น่านและ จ.อุทัยธานี

ภาพสะท้อนการบริหารจัดการป่าไม้และธรรมาภิบาลของไทย  ผลการประเมินการจัดการที่ดินและป่าไม้กับธรรมาภิบาล (พ.ย. 2560- ม.ค. 2561)

จากการประเมินด้วยระเบียบวิธีประเมินที่พัฒนาขึ้นโดย WWF เรียกว่า Enabling Environment Assessment Tool (EEAT) ซึ่งได้มีการประเมินโดยตัวแทนจากภาครัฐ ภาคเอกชน และประชาสังคมในพื้นที่นำร่องของโครงการ พบว่า

เสาหลักที่ 1:  นโยบาย, โครงสร้างกฎหมายและองค์กร

คะแนนเฉลี่ยจากทุกองค์ประกอบของเสาหลักที่ 1 อยู่ที่ 2.2 จากคะแนนเต็ม 5 ในระดับพื้นที่ และ 3.7 ในระดับประเทศ

นโยบายและกฎหมาย  

• กฎหมายที่ล้าหลังและคลุมเครือ: กฎหมายเกี่ยวกับป่าไม้นั้นซับซ้อนเกินไปและสร้างภาระที่ไม่จำเป็นแก่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการปฏิบัติงาน  ขณะที่การบังคับใช้นโยบายป่าไม้ กฎหมายและกฎระเบียบต่างๆ ก็มักเป็นไปตามการตีความของเจ้าหน้าที่
• สิทธิชุมชนไม่ได้รับการปกป้องเท่าที่ควร: แม้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะรับรองสิทธิของชุมชนท้องถิ่นในการจัดการและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่หลักการนี้แทบไม่ปรากฏอยู่ในกฎหมายสำคัญๆ และกลไกในกระบวนการยุติธรรมหรือในกระบวนการตัดสินใจ

ความสอดคล้องกันของนโยบายในแต่ละภาคส่วน

• อุตสาหกรรมที่ส่งผลกระทบต่อป่าไม้:  นโยบายและแผนพัฒนาอุตสาหกรรม เช่น อุตสาหกรรมการเกษตร พลังงานและเหมืองแร่ล้วนไม่ให้ความสำคัญกับการอนุรักษ์ป่าไม้

กรอบการบริหารภาครัฐ

• ช่องโหว่ในกรอบการบริหารภาครัฐ: ความไม่สอดคล้องกันภายในโครงสร้างการบริหารจัดการด้านป่าไม้; ภารกิจที่ไม่ชัดเจนของหน่วยงานต่างๆ; ขาดแรงจูงใจในการประสานความร่วมมือระหว่างหน่วยงานและระหว่างภาคส่วนต่างๆ; ระบบบริหารจัดการข้อมูลป่าไม้ที่ไม่มีประสิทธิภาพ
• ขาดแคลนทรัพยากรในการทำงาน: ปัญหาการขาดแคลนทรัพยากรในการทำงานของหน่วยงานที่มีภารกิจด้านป่าไม้ ส่งผลให้การปฏิบัติงานไม่มีประสิทธิภาพทั้งด้านการบังคับใช้กฎหมาย งานบริการสังคม การบำรุงรักษาสำนักงานและอุปกรณ์  

 แรงจูงใจทางการเงิน, เครื่องมือทางเศรษฐกิจ และการแบ่งปันผลประโยชน์

• ข้อจำกัดของกฎหมายว่าด้วยการแบ่งปันผลประโยชน์จากป่าไม้: การแบ่งปันผลประโยชน์ที่ว่านี้จำกัดอยู่เฉพาะในพื้นที่ป่าคุ้มครอง ไม่ครอบคลุมพื้นที่ป่าประเภทอื่นๆ ที่มีการบริหารจัดการร่วมกัน  
• ความไม่ยั่งยืนของมาตรการจูงใจทางการเงิน: มีการให้เงินสนับสนุนการปลูกสร้างสวนป่า แต่ไม่มีแรงจูงใจหรือการสนับสนุนทางการเงินแก่เกษตรกรและผู้ประกอบการด้านป่าไม้รายย่อยในการใช้ประโยชน์หรือแปรรูปทรัพยากรจากป่า
• โอกาสการใช้ประโยชน์เชิงเศรษฐกิจจากป่าไม้อย่างยั่งยืน: กฎหมายป่าไม้ของประเทศไทยส่วนใหญ่มุ่งเน้นที่การปราบปรามการทำไม้ผิดกฎหมายและการเก็บของป่าในลักษณะที่ส่งผลต่อการทำลายป่า แต่รัฐบาลชุดปัจจุบันได้เปลี่ยนแนวทางมาเป็นการรับรองการใช้ประโยชน์จากป่าไม้ในเชิงเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน

เสาหลักที่ 2: การวางแผนและกระบวนการตัดสินใจ

คะแนนเฉลี่ยจากทุกองค์ประกอบของเสาหลักที่ 2 อยู่ที่ 2.3 คะแนนในระดับพื้นที่ และ 3.2 คะแนนในระดับประเทศ

การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย

• กระบวนการปรึกษาหารือไม่เพียงพอ: การปรึกษาหารือในระดับชุมชนมีปัญหาว่าทั้งชาวบ้านและเจ้าหน้าที่ต่างไม่มีข้อมูลทางเทคนิคมากพอที่จะหารือกัน และเนื้อสาระของการปรึกษาหารือระหว่างชุมชนและหน่วยงานด้านป่าไม้มักไม่ถูกนำไปประกอบการตัดสินใจในขั้นสุดท้าย

ความโปร่งใสและความรับผิดชอบ    

• สาธารณชนเข้าถึงข้อมูลได้อย่างจำกัด: แม้จะมีพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ (พ.ศ.2540) แต่หน่วยงานต่างๆ ก็มักไม่เปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับการตัดสินใจของรัฐบาลให้สาธารณชนได้รับรู้อย่างครบถ้วน มีสาระและทันท่วงที
• ข้อมูลที่ใช้สำหรับการวางแผนไม่มีมาตรฐาน: ข้อมูลที่จำเป็นต้องใช้เพื่อการบริหารจัดการพื้นที่อุทยานแห่งชาติ พื้นที่ป่าคุ้มครอง พื้นที่การเกษตร พื้นที่พัฒนาเศรษฐกิจและพื้นที่อื่นๆ เป็นข้อมูลคนละระบบและมีมาตรฐานการจัดเก็บต่างกันไปตามแต่ละหน่วยงาน อาจทำให้เกิดความผิดพลาดในการกำหนดขอบเขตของพื้นที่และนำไปสู่ความขัดแย้งเรื่องการถือครองที่ดินขึ้นในภายหลังได้

การเมือง กฎหมายและการตัดสินใจในกระบวนการยุติธรรม

• การรับฟังความเห็นเน้นที่กระบวนการมากกว่าเนื้อหา: ความคิดเห็นจากการรับฟังความคิดเห็นเหล่านั้นกลับไม่ถูกนำไปพิจารณา ยิ่งไปกว่านั้น หน่วยงานภาครัฐมักตัดสินใจไปตามทิศทางการเมืองที่เข้ามาแทรกแซงมากกว่าจะตั้งอยู่บนความสมเหตุสมผลทางเทคนิค
• กลไกรับเรื่องร้องเรียนมีความชัดเจน แต่ไม่เป็นธรรม: กลไกรับเรื่องร้องเรียนและการระงับข้อพิพาทที่มีอยู่นั้นไม่เอื้อต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย สาเหตุเพราะค่าใช้จ่ายในการขอคำปรึกษาหรือขอความช่วยเหลือทางกฎหมายมักจะสูงเกินกว่าที่ชาวบ้านหรือชุมชนจะจ่ายไหว
• รัฐไม่ยอมรับการจัดการความขัดแย้งตามระบบจารีตประเพณี: ระบบจารีตประเพณีไม่ได้รับการยอมรับจากรัฐ ทำให้สูญเสียโอกาสที่จะใช้วิธีการที่เหมาะสมกว่าในการระงับข้อพิพาทเกี่ยวกับป่าไม้และสิทธิการถือครองที่ดิน โดยไม่ต้องเดินเรื่องผ่านขั้นตอนที่ยุ่งยากของราชการ ซึ่งท้ายที่สุดแล้วก็ไม่สามารถระงับข้อพิพาทได้อย่างเป็นธรรมและรวดเร็วพอ

เสาหลักที่ 3 การดำเนินงาน, การบังคับใช้และการปฏิบัติตาม

คะแนนเฉลี่ยของตัวชี้วัดจากทุกองค์ประกอบของเสาหลักที่ 3 อยู่ที่ 2.4 คะแนนในระดับพื้นที่ และ 3.0 คะแนนในระดับประเทศ

การบริหารจัดการทรัพยากรป่าไม้และการถือครองที่ดิน

• การบริหารจัดการทรัพยากรและการถือครองที่ดินไม่มีประสิทธิภาพ: เช่น การจัดการข้อมูล; การตรวจสอบและการประเมิน; ความสามารถของเจ้าหน้าที่; ความมั่นคงในการถือครองที่ดิน; การจัดการในระดับพื้นที่; การประเมินและการศึกษา; ประเด็นด้านการตลาด
• มีแนวโน้มที่ดีในการนำเทคโนโลยีมาใช้: เจ้าหน้าที่ป่าไม้มีความตื่นตัวในการนำเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้ในการปฏิบัติหน้าที่ และแอพพลิเคชั่นเฉพาะกิจ สำหรับเจ้าหน้าที่ป่าไม้ใช้ในการลาดตระเวนป่า
• การนำข้อมูลมาใช้ให้เกิดประโยชน์: ข้อมูลที่มีการเก็บบันทึกไว้มักจะไม่ค่อยถูกนำมาใช้อย่างมีประสิทธิภาพเพื่อประกอบการตัดสินใจเกี่ยวกับการจัดการป่าไม้ เช่น ข้อมูลจากการสำรวจทรัพยากรป่าไม้และการลาดตระเวนป่าของเจ้าหน้าที่   
• ข้อท้าทายด้านทรัพยากรมนุษย์: การจัดการบุคลากรในหน่วยงานที่มีภารกิจด้านป่าไม้ยังควรปรับปรุง เช่นด้านความสามารถของบุคลากร; ไม่มีการตรวจสอบการทำงาน; ขาดแรงจูงใจทางการเงินและอุปกรณ์ในการทำงาน; การเลื่อนตำแหน่งอย่างไม่เหมาะสม
• ความไม่มั่นคงในการถือครองที่ดิน: เนื่องจากไม่ค่อยได้รับความสำคัญและไม่ได้รับการปกป้องในทางปฏิบัติ การสำรวจรังวัดและการออกโฉนดที่ดินสุ่มเสี่ยงที่จะสร้างความขัดแย้ง
• แรงจูงใจทางการตลาดต่ำ ไม่นำไปสู่การผลิตที่ยั่งยืน: ตลาดของผลิตภัณฑ์จากป่าไม้ในประเทศไทยไม่เอื้อให้เกิดความยั่งยืน ไม้จากแหล่งที่ถูกกฎหมายมีราคาสูงเมื่อเทียบกับไม้เถื่อน เนื่องจากขั้นตอนการผลิตมีต้นทุนสูง นอกจากนี้ยังมีความเห็นว่ารัฐบาลไม่ค่อยส่งเสริมการใช้ผลิตภัณฑ์ที่ได้จากกระบวนการผลิตที่ยั่งยืนมากเท่าที่ควร และแทบจะไม่มีการให้ความรู้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในเรื่องนี้
• สิทธิของชุมชนท้องถิ่นและชนพื้นเมืองไม่ได้รับการปกป้องเท่าที่ควร: เอกสารอนุญาตใช้ประโยชน์ที่ดินที่ออกให้โดยกรมป่าไม้ไม่สามารถคุ้มครองสิทธิของชุมชนในการเข้าถึงและใช้ทรัพยากรจากป่าอย่างทั่วถึงและเป็นธรรมได้
• การจัดการเอกสารและข้อมูลไม่มีประสิทธิภาพ

การบังคับใช้กฎหมาย

• การบังคับใช้กฎหมายและการปราบปรามอาชญากรรมนับว่าทำได้ดีกว่าองค์ประกอบอื่นๆ แต่ก็ยังคงมีข้อท้าทาย ได้แก่ ความไม่ชัดเจนของแนวทางปฏิบัติ; งบประมาณไม่เพียงพอ; ขาดแคลนอุปกรณ์ในการทำงานและการฝึกอบรม; เจ้าหน้าที่ภาคสนามไม่เพียงพอ; มีปัญหาในการควบคุมดูแลหรือการแบ่งหน้าที่; ช่องว่างในการให้คำปรึกษาด้านกฎหมาย
• ความเป็นระบบราชการสูงเกินไปทำให้ขาดประสิทธิภาพ: ความเป็นระบบราชการสูงเป็นอุปสรรคสำคัญต่อประสิทธิภาพและความรวดเร็วในการทำงานของหน่วยงานด้านป่าไม้ การกำหนดให้เจ้าหน้าที่ยึดแนวนโยบายและลำดับขั้นบังคับบัญชาอย่างเคร่งครัดทำให้เจ้าหน้าที่ไม่มีโอกาสได้ใช้ความรู้ความสามารถในการตัดสินใจอย่างเหมาะสม

ความร่วมมือและการประสานงานระหว่างหน่วยงานของรัฐ

• มีกลไกแต่ยังขาดประสิทธิภาพ: กลไกประสานความร่วมมือข้ามหน่วยงานในเรื่องนโยบาย การวางแผนและการดำเนินงานด้านป่าไม้นั้นมีอยู่ แต่ควรจะมีประสิทธิภาพมากกว่านี้

 มาตรการแก้ไขการทุจริตคอรัปชั้น

• การดำเนินงานของหน่วยงานด้านการปราบปรามการทุจริต: ผู้ร่วมประเมินให้คะแนนมาตรการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในระดับพอใช้
• ช่องว่างในการป้องกันและปราบปรามการทุจริต: ข้อห่วงกังวลประการหนึ่งคือ ความอ่อนแอของกฎหมายในการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสการทุจริตคอรัปชั่น และการที่ผู้ประกอบการเอกชนในธุรกิจป่าไม้บางรายไม่มีระบบบริหารจัดการภายในเพื่อป้องกันการทุจริต
• การแบ่งปันรายได้จากทรัพยากรป่าไม้ไม่เป็นธรรม: ผู้เข้าร่วมประเมินรู้สึกว่าการแบ่งปันรายได้ในภาคป่าไม้ โดยเฉพาะระหว่างรัฐบาลและชุมชนในพื้นที่ป่านั้นไม่เป็นธรรม ไม่มีประสิทธิภาพและไม่โปร่งใส ไม่มีแนวทางที่ชัดเจนเรื่องการแบ่งปันผลประโยชน์  

ข้อเสนอแนะต่อการปรับปรุงธรรมาภิบาลป่าไม้

• จัดทำแนวทางปฏิบัติให้ชัดเจนเพื่อลดความสับสนและการตีความตามอำเภอใจ และเผยแพร่แนวปฏิบัตินี้ให้หน่วยงานของรัฐและภาคส่วนที่ไม่ใช่รัฐ
• พัฒนาความร่วมมือระหว่างกลุ่มต่างๆ ในภาคป่าไม้
• ปรับปรุงการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย
• ปรับปรุงกระบวนการจัดสรรที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ พัฒนาข้อมูลการใช้ประโยชน์ที่ดินป่าไม้อย่างมีส่วนร่วม พัฒนาแผนการจัดการการใช้ประโยชน์ที่ดินป่าไม้อย่างมีส่วนร่วม
• สร้างความมั่นคงในการถือครองที่ดินในเขตป่า
• จัดทำนโยบายเกี่ยวกับแรงจูงใจทางเศรษฐกิจสำหรับผู้ประกอบการสวนป่ารายย่อย เช่น การจ่ายเงินอุดหนุนโดยตรง มาตรการจูงใจทางภาษี การให้เงินกู้ และการผลักดันราคาผลิตภัณฑ์จากป่าไม้  
• ปรับปรุงการบังคับใช้กฎหมาย
• สนับสนุนให้มีการรับรองกฎจารีตประเพณีและกฎของชุมชน
• ส่งเสริมการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ  
• สนับสนุนมาตรการต่อต้านการทุจริต
• เพิ่มความตระหนักของผู้มีส่วนเกี่ยวข้องถึงความสำคัญของธรรมาภิบาลป่าไม้ส่งเสริมบทบาทของภาคส่วนที่ไม่ใช่รัฐในการเป็นผู้ดูแลป่าไม้ สร้างความเข้มแข็งของเครือข่ายการทำงานในพื้นที่และจัดทำระบบการติดตามการบริหารจัดการป่าไม้อย่างมีส่วนร่วม
• พัฒนาศักยภาพของผู้ที่เกี่ยวข้องกับภาคป่าไม้ในการเสริมสร้างธรรมาภิบาลป่าไม้ และส่งเสริมสิทธิความเข้าใจเรื่อง การบริหารจัดการป่าไม้ในระดับพื้นที่

III: หลักการธรรมภิบาล ผ่านมุมมองของภาคประชาสังคมในประเทศไทย

ในช่วงการดำเนินงานปีแรกของคณะผู้ดำเนินโครงการ V4MF ประเทศไทย ผ่านการจัดประชุมหารือกับกลุ่มผู้มีส่วนได้เสีย ที่จัดขึ้น 3 ครั้ง ในช่วงปี 2560 ถึงต้นปี 2561 มีข้อสังเกตของความเชื่อมโยงระหว่าง “หลักธรรมภิบาล” และ “การจัดการพื้นที่ป่าไม้อย่างยืน” หลายประการดังนี้

• การสร้างความตระหนักและความรู้สึกที่ทำให้คนในท้องถิ่นที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ป่าไม้และคนที่อยู่ในเมืองรู้สึกถึงโอกาสในการพัฒนาคุณภาพชีวิตและอาชีพที่มีความเท่าเทียมหรือเป็นธรรมในสังคม และการลดความเหลื่อมล้ำของคนที่ต้องพึ่งพิงทรัพยากรจากพื้นที่ป่าไม้เพื่อการดำรงชีพและผู้บริโภคผลิตภัณฑ์จากป่าไม้ จำเป็นต้องใช้หลักธรรมภิบาลธรรมภิมาเป็นส่วนหนึ่งในการพัฒนาภายใต้หลักการเดียวกัน กฎหมายเดียวกันกับทุกคน  ไม่มีข้อยกเว้นหรือเลือกปฏิบัติว่าจะเป็นผู้มีอำนาจทางกฏหมาย เศรษฐกิจ คนสามัญหรือชุมชนท้องถิ่น
• การสร้างโอกาสการเข้าถึงบริการและร่วมจัดการบริการทางระบบนิเวศกับชุมชนในท้องถิ่น จากกิจกรรมของคนในท้องถิ่นเอง รวมทั้งกิจกรรมของคนในเมืองและกิจกรรมจากภาคอตุสหกรรม ที่ส่งผลให้มีความจำเป็นต้องมีกฎหมายที่ให้สิทธิและกำหนดความรับผิดชอบที่ชัดเจน  ข้อปฏิบัติและความรับผิดชอบที่กำหนดในตัวกฏหมายต้องเป็นธรรมและมีความทันสมัย เพื่อให้สามารถนำหลักดังกล่าวไปใช้ได้จริงด้วยทรัพยากรและกระบวนการมีอยู่จริง และกฎหมายต้องมีการปรับปรุงเมื่อล้าสมัย
• การสร้างการยอมรับแนวคิดในการบริหารจัดการทรัพยากรบนพื้นที่ป่าไม้จากกลุ่มชุมชนท้องถิ่น ของกลุ่มผู้กำหนดนโยบายและผู้ปฏิบัติงานที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งภาคส่วนอื่นๆ ในสังคม ที่ควรยึดหลักธรรมภิบาลและเคราพสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นที่ฐาน ในการให้โอกาสเข้าถึงข้อมูล สิทธิในการจัดการและใช้ทรัพยากร รวมทั้งการแบ่งปันผลประโยชน์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการพัฒนามาตฐานการป้องกันผลกระทบที่มาจากการดำเนินการของภาคส่วนอื่นๆ ที่อาจสร้างความเสียหายหรือเดือนร้อนต่อสังคม วัฒนธรรมและเศรษฐกิจของของชุมชนในท้องที่ที่มีการดำเนินการ
• ประสบการณ์การจัดการและข้อขัดแย้งจากการบังคับใช้กฏหมายในประเทศไทยสะท้อนให้เห็นว่า สังคมไทยจำเป็นจะต้องร่วมกันรณรงค์เกี่ยวกับค่านิยมในสังคมในเรื่องของการเครารพในพสิทธิ กติกาและความแตกต่างของกันและกัน ซึ่งอาจต้องดำเนินไปควบคู่กับการบังคับใช้กฏหมาย อันจะไปสนับสนุนให้เกิดความยินยอมและพร้อมที่จะให้ความร่วมมือในการปฏิบัติตามข้อบังคับกฏหมาย 
• การสร้างโอกาสการเข้าถึงบริการทางกฏหมาย กระบวนการยุติธรรม และระบบร้องทุกข์ที่คนทุกกลุ่มสามารถเข้าถึงและได้รับการบริการอย่างเท่าเทียม อำนวยความยุติธรรม
• การสร้างช่องทางและโอกาสในการหารือและร่วมมื่อในการแก้ไขปัญหาในภาคป่าไม้ในเรื่องหนึ่งๆ ที่มีกฎหมายหลายฉบับที่เกี่ยวข้องและมีการบังคับใช้โดยหลายหน่วยงาน เนื่องจากในปัจจุบันมีกฏหมายฉบับที่เกี่ยวข้องและมีหลายหน่วยงานที่ทำหน้าที่รับอำนาจและนำกฏหมายมาบังคับใช้ในทางปฏิบัติ ในหลากรณีมีการมองเห็นประเด็นหรือตีความประเด็นที่แตกต่างกันออกไปไปจนขัดแย้งกันเอง ซึ่งหลายครั้งจะส่งผลต่อกระบวนการอำนวยความยุติธรรม และมีผลให้การดำเนินการในภาคป่าไม้ไม่เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผล  หน่วยงานที่เป็นผู้บังคับใช้กฏหมายจึงมีความจำเป็นต้องมองประเด็นที่กำลังพิจารณาบนหลักของธรรมภิบาลซึ่งเป็นองค์รวม และสามารถนำไปสู่งการบูรณาการระหว่างหน่วยงานเพื่อให้คนเข้าถึงกฎหมายอย่างเสมอภาค

การการมองเห็นความหมายของเรื่องนี้ร่วมกันของกลุ่มตัวแทนจากปลายภาคส่วนดังกล่าวข้างต้น จะเป็นปัจจัยเอื้อที่สำคัญที่จะทำให้เกิดการมีส่วนร่วมในการปฏิรูปการจัดการป่าไม้ของประเทศไทยให้มีธรรมภิบาล ซึ่งเป็นการขับเคลื่อน เพื่อให้เกิดผลจริงในทางปฏิบัติในที่สุด