รายงานพิเศษเสวนาออนไลน์ “การยกระดับแนวทางการบริหารจัดการพื้นที่คุ้มครองอย่างมีส่วนร่วม”

สำหรับกิจกรรมวงเสวนา หัวข้อ “การยกระดับแนวทางการบริหารจัดการพื้นที่คุ้มครองอย่างมีส่วนร่วม” นายดิเรก เครือจินลิ ผู้ประสานงานโครงการ มูลนิธิรักษ์ไทย ได้กล่าวถึงวัตถุประสงค์ในการจัดกิจกรรมครั้งนี้ ว่า

“กิจกรรมเสวนาครั้งนี้ มีวัตถุประสงค์เพื่อพัฒนาแนวทางการบริหารจัดการพื้นที่อุทยานแห่งชาติ ภายใต้ พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ 2562 ที่เปิดโอกาสให้มีการสำรวจและจัดทำแนวเขตการใช้ที่ดินของชุมชน ตลอดจนการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งเครื่องมือที่สำคัญสามารถนำไปสู่การใช้ประโยชน์และจัดการทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืน คือ แผนการจัดการร่วม ที่จะนำไปสู่ธรรมาภิบาลการจัดการป่าไม้ โดยในครั้งนี้วงเสวนาได้รับเกียรติจากผู้บริหารกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช และผู้เชี่ยวชาญที่เกี่ยวข้องกับการจัดการทรัพยากรอย่างมีส่วนร่วม ร่วมแลกเปลี่ยนเรียนรู้เพื่อยกระดับแนวทางการจัดการทรัพยากรธรรมชาติในเขตพื้นที่อนุรักษ์อย่างมีส่วนร่วม เพื่อความยั่งยืนของทรัพยากรธรรมชาติ และคุณภาพชีวิตของผู้คนที่อาศัยในเขตอุทยานแห่งชาติ”

ผู้ร่วมวงเสวนา ได้แก่

• นายวีระยุทธ     วรรณเลิศสกุล            ผู้อำนวยการส่วนจัดการที่ดินและชุมชนในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ สำนักฟื้นฟูและพัฒนาพื้นที่อนุรักษ์ กรมอุทยานแห่งชาติ
• นายคมกริช      เศรษฐบุบผา                ผู้อำนวยการส่วนวิจัยและพัฒนานวัตกรรม อุทยานแห่งชาติ
• ผศ.ดร.รัชนี      โพธิแท่น                        รองคณบดีฝ่ายการศึกษา คณะวนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์
• นายประทีป      มีคติธรรม                    เจ้าหน้าที่แผนงานประเทศไทย องค์การระหว่างประเทศเพื่อการอนุรักษ์ธรรมชาติ (IUCN) ประเทศไทย
• นายศศิน         เฉลิมลาภ                      คณะกรรมการอุทยานแห่งชาติ และประธานกรรมการมูลนิธิสืบนาคะเสถียร

ดำเนินรายการโดย นายระวี   ถาวร                ศูนย์วนศาสตร์ชุมชนเพื่อคนกับป่า (รีคอฟ) แผนงานประเทศไทย 

ก่อนการเสวนาเพื่อการยกระดับแนวทางการจัดการพื้นที่คุ้มครองอย่างมีส่วนร่วมและยั่งยืนนั้น นายระวี ผู้ดำเนินรายการ ได้เกริ่นนำโดยกล่าวถึงรูปแบบการจัดการพื้นที่คุ้มครองที่ผ่านมาในประเทศไทยไว้ดังนี้

• พ.ศ. 2504 รวมศูนย์การจัดการโดยรัฐ ทรัพยากรทุกอย่างในขอบเขตเป็นของรัฐ ภายใต้ พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504
• พ.ศ. 2531 ยังคงการรวมศูนย์และประกาศพื้นที่คุ้มครองเพิ่ม เพิ่มความขัดแย้ง
• พ.ศ. 2540 มีการพูดถึงกระแสสิทธิชุมชนผ่านขบวนป่าชุมชนเพิ่มขึ้น
• พ.ศ. 2547 – 25551 เกิดการริเริ่มหารูปแบบการจัดอย่างมีส่วนร่วม โครงการจัดการพื้นที่คุ้มครองอย่างมีส่วนร่วม (Joint Management of Protected Area (JoMPA) หรือโครงการจอมป่า) ส่งผลให้เกิดการมีส่วนร่วมในระดับพื้นที่ แต่ไม่เกิดการเปลี่ยนแปลงในระดับนโยบาย

พ.ศ. 2562 พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ ฉบับใหม่ มีมาตราเกี่ยวข้องกับการจัดการที่ดินป่าไม้ที่เกี่ยวข้องกับชุมชน อย่างน้อย 3 มาตรา คือ มาตรา 64 เรื่องการจัดการพื้นที่ทำกินและที่อยู่อาศัย มาตรา 65 เรื่องพื้นที่ป่าสำหรับการเก็บหาทรัพยากรธรรมชาติที่สามารถเกิดใหม่ทดแทนได้ และ มาตรา 18 เรื่องการจัดทำแผนแม่บทในการจัดการพื้นที่อุทยานฯอย่างบูรณาการ อาทิ การแบ่งโซนพื้นที่เพื่อการจัดการ ทัังโซน การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็น ซึ่งจะมีโซนที่เกี่ยวกับชุมชนตามมาตรา 64 เป็นส่วนหนึ่งของโซนที่ต้องวางแผนจัดการทั้งการพัฒนาอาชีพ การปรับเปลี่ยนระบบการผลิตการเกษตรให้มีความเป็นมิตรกับพื้นที่อุทยานฯ โดยใส่ไว้เป็นแผนและมีหน่วยงานอื่นร่วมทำงานด้วย เพื่อเปิดโอกาสให้เกิดการทำงานร่วมกัน

สำหรับกระบวนการรับรอง พื้นที่ตามมาตรา 64 และ 65 จะต้องจัดทำโครงการ แผนงานนำเสนออธิบดี และครม.เห็นชอบ โดยมีกรอบเวลาคราวละ 20 ปี โดยพื้นที่ทำกิน (มาตรา 64) ออกเป็นประกาศพระราชกฤษฎีกา มีแผนที่แนบท้าย และพื้นที่เก็บหาของป่า ทรัพยากรธรรมชาติที่ทดแทนได้  (มาตรา 65) ออกเป็นประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

ทั้งนี้ มีความท้าทาย คือ กฎหมายประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อ 29 พฤษภาคม 2562 และบังคับใช้เมื่อ 25 พฤศจิกายน 2562 ระบุให้มีการสำรวจพื้นที่ถือครองและทรัพยากรที่เกิดใหม่ทดแทนได้ ภายใน 240 วัน ซึ่งมีการสำเร็จเรียบร้อย จนถึงปัจจุบัน ร่างอนุบัญญัติของมาตรา 64 และ 65 ยังคงอยู่ในกระบวนการพิจารณา ผ่านเวลามา 1 ปี 3 เดือน 11 วัน  เรายังขยับกันค่อนข้างช้า คำถาม คือ ระยะต่อไปภายหลังจากการสำรวจเสร็จสิ้น และอนุบัญญัติถูกประกาศใช้จะเป็นอย่างไร เป็นโจทย์ต่อไปที่ต้องร่วมกันคิดและติดตาม”

นอกจากนี้ นายระวี ได้นำเสนอผลการสำรวจการถือครองที่ดินของราษฎร์ในเขตป่าอนุรักษ์ ข้อมูล ณ วันที่ 21 กรกฎาคม 2563 จัดทำโดยกรมอุทยานแห่งชาติ

“ข้อมูลเบื้องต้นผลการสำรวจของการถือครองที่ดินของราษฎร์ในเขตป่าอนุรักษ์ (อุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า และเขตห้ามล่าสัตว์ป่า) มีพื้นที่สำรวจรายแปลงจำนวน 4,192 หมู่บ้าน เนื้อที่ประมาณ 4,295,501 ไร่ อยู่ในพื้นที่อนุรักษ์ทั้งหมด 226 แห่ง และมีหมู่บ้านที่สำรวจเฉพาะเส้นรอบนอกของพื้นที่ครอบครอง ใช้ประโยชน์ ได้แก่ พื้นที่สำรวจ 40 หมู่บ้าน เนื้อที่ประมาณ 45,797ไร่ อยู่ในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ 9 แห่ง”

ทั้งนี้ นายระวี ได้ตั้งคำถามแก่ผู้ร่วมวงเสวนาและผู้รับฟังให้ร่วมคิดก่อนที่จะแลกเปลี่ยนในลำดับต่อไป “ภายหลังการสำรวจแล้ว จะต้องจัดทำแผน เสนอต่อกรมฯ และกรมฯเสนอต่อครม. ยังมีเส้นทางอีกยาวไกล เพราะฉะนั้นจึงจำเป็นต้องมีความร่วมมือในการทำงาน คำถาม คือ เราจะขยับขับเคลื่อนกันอย่างไรต่อไป ซึ่งเป็นสิ่งที่จะหาคำตอบร่วมกันในวันนี้”

นายศศิน เฉลิมลาภ: ความท้าทายและทิศทางในการบริหารจัดการทรัพยากรในพื้นที่คุ้มครอง

นายศศิน คณะกรรมการอุทยานแห่งชาติ และประธานกรรมการมูลนิธิสืบนาคะเสถียร เริ่มต้นแลกเปลี่ยนด้วยการย้อนความถึงทิศทางทางกฎหมายที่มีบทบาทสำคัญต่อการจัดการทรัพยากรในพื้นที่คุ้มครอง ได้แก่ มติคณะรัฐมนตรี 30 มิถุนายน 2541 ซึ่งเกิดการสำรวจพื้นที่ทำกินและอนุญาตให้ชุมชนดั้งเดิมก่อนปี 2541 สามารถใช้ประโยชน์ได้และมีข้อตกลงห้ามบุกรุกพื้นที่เพิ่ม ถึงแม้มติไม่ได้รับการผลักดันให้เกิดผลอย่างเป็นรูปธรรมเท่าที่ควร แต่เป็นกฎหมายที่เป็นเครื่องมือสำคัญที่ทุกฝ่ายมักอ้างถึง และกฎหมายในระยะต่อมา คือ คำสั่ง คสช. (คณะรักษาความสงบแห่งชาติ) ปี 2557 – 2562 ซึ่งสร้างการเปลี่ยนแปลงต่อการบริหารจัดการทรัพยากรป่าไม้และวิถีชีวิตชุมชนท้องถิ่น

“ความเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ คือ คำสั่ง คสช. ปี 2557 – 2562 ถึงแม้เป็นความไม่ตั้งใจ แต่สามารถสร้างการทิศทางการเปลี่ยนแปลงและแก้ปัญหาคนกับป่า ซึ่งคำสั่งมุ่งเน้นเรื่อง การห้ามชุมชนบุกรุกป่าใหม่ และห้ามเจ้าหน้าที่จับกุมคนจน ถึงแม้การห้ามจับคนจนเป็นประเด็นสำคัญ แต่กลับไม่ได้รับความสนใจในขณะนั้น และยังมีการถกเถียงว่า คนจนคืออะไร ภายหลังมีการปรับเปลี่ยนรัฐมนตรีและอธิบดี โดยท่านได้ร่วมคิดว่า ปัญหาคนกับป่าจะแก้ไขอย่างไร และให้มุ่งเน้นเรื่อง ห้ามจับคนจน ดังนั้นหมายความว่า อนุญาตให้คนจนที่อยู่พื้นที่ถึงปี พ.ศ. 2557 สามารถอยู่ในพื้นที่ป่าได้ ซึ่งแต่เดิมอนุญาตให้เพียงปี พ.ศ. 2541 อนุโลมโดยพิสูจน์จากการใช้ภาพถ่ายทางอากาศและดาวเทียม”

ในการร่วมกระบวนการจัดการพื้นที่อนุรักษ์ที่ผ่านมา นายศศิน ได้มีบทบาททั้งในด้านกฎหมายเพื่อสนับสนุนการดำเนินงานของภาครัฐ และโครงการในระดับพื้นที่ภายใต้การขับเคลื่อนโดยองค์กรภาคประชาสังคม คือ โครงการจอมป่า ซึ่งสำหรับบทบาที่เกี่ยวข้องกับภาครัฐนั้น นายศศินได้ร่วมเป็นคณะกรรมการโครงกานจัดการพื้นที่ป่าอนุรักษ์และฟื้นฟูป่าไม้เสื่อมสภาพ ในปี พ.ศ. 2560 – 2562 รวมทั้งร่วมคิดหาแนวทางแก้ปัญหาคนอยู่กับป่าร่วมกับอุทยานแห่งชาติฯ เพื่อจัดทำร่าง พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ.​ 2562 และร่างพ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562 โดยยึดหลักมติครม. 30 มิ.ย. 2541 และคำสั่ง คสช. ปี 2557 ซึ่งเป็นกฎหมายที่มีอยู่ จึงได้เกิดการแบ่งมาตรการควบคุมพื้นที่ทำกินเป็น 3 ส่วน ได้แก่ 1) พื้นที่ใช้ประโยชน์ก่อนปี 2541 2) พื้นที่ใช้ประโยชน์ปี 2541 – 2557 ซึ่งทั้ง 2 พื้นที่ใช้มาตรการควบคุมแนวเขต และอนุญาตให้คนจนใช้ประโยชน์ได้ และ 3) พื้นที่ใช้ประโยชน์ภายหลังปี 2557 ซึ่งชาวบ้านในพื้นที่ส่วนสุดท้ายจะถูกจับกุมทั้งหมด

ทั้งนี้ ยังคงมีความท้าทายในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติในพื้นที่คุ้มครองอย่างมีส่วนร่วม คือ การสร้างการมีส่วนร่วมขณะที่ต้องจัดการความขัดแย้งเช่นกัน นายศศินได้ยกตัวอย่างกรอบแนวคิดของโครงการจอมป่า โดยมองว่า “การมีส่วนร่วมและการจัดการความขัดแย้งเป็นเรื่องเดียวกัน เพราะการมีส่วนร่วมป้องกันไม่ให้เกิดความขัดแย้ง และการจัดการความขัดแย้งสามารถนำไปสู่การมีส่วนร่วม” ซึ่งสำหรับความร่วมมือระหว่างภาคีในพื้นที่ปัจจุบันนี้ ถือได้ว่ามากกว่าการปรึกษาหารือ แต่ยกระดับสู่การเป็นพันธมิตร เกิดแนวทางความร่วมมือและปฏิบัติงานร่วมกัน       

นอกจากนี้ นายศศิน ได้เสนอแนะเพิ่มเติมเรื่อง การเสริมสร้างศักยภาพเจ้าหน้าที่ในด้านการจัดการความขัดแย้ง และทักษะกระบวนการมีส่วนร่วม หรืออาจจัดให้มีผู้เชี่ยวชาญหรือคนกลาง ร่วมดำเนินงานในประเด็นดังกล่าว ซึ่งจะส่งผลให้เจ้าหน้าที่มีทักษะที่สามารถปรับใช้ควบคู่กับการดำเนินงานตามมาตรา 64 และ 65 และสามารถสร้างกระบวนการจัดการทรัพยากรธรรมชาติอย่างมีส่วนร่วมได้อย่างแท้จริง

ผศ.ดร.รัชนี โพธิแท่น: แนวคิดและกลไกการจัดการร่วมสู่การพัฒนา กลไกการบริหารจัดการพื้นที่คุ้มครอง

ผศ.ดร.รัชนี รองคณบดีฝ่ายการศึกษา คณะวนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ นำเสนอรูปแบบการจัดการพื้นที่คุ้มครองอย่างมีส่วนร่วม เพื่อนำไปสู่การบริหารจัดการทรัพยากรป่าไม้ร่วมกันอย่างยั่งยืนระหว่างหน่วยงานภาครัฐ ชุมชน และองค์กรที่เกี่ยวข้อง ซึ่งแนวคิดดังกล่าว คือ การจัดการร่วม  (co-management หรือ collaborative management)  โดย ผศ.ดร.รัชนี ได้ให้คำอธิบายว่า “การจัดการร่วมในพื้นที่คุ้มครองนั้น รูปแบบอาจไม่ใช่ยกทั้งหมดให้ชุมชนดูแล ไม่ใช่ยกทั้งหมดให้เจ้าหน้าที่ แต่ว่าจะจัดสัดส่วนดูแลร่วมกันอย่างไร ซึ่งขึ้นอยู่กับบริบทชุมชนและบริบทอุทยานแห่งชาติในพื้นที่นั้น ๆ ทั้งนี้ แต่ละพื้นที่สามารถมีการจัดสัดส่วนการจัดการร่วมกันแตกต่างกันไป” 

การจัดการร่วม มีประเด็นสำคัญ คือ การเป็นพันธมิตร การแบ่งปันอำนาจ การรับผิดรับชอบร่วม การแบ่งปันผลประโยชน์ และกระบวนการเรียนรู้อย่างต่อเนื่อง ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้

“1 การเป็นพันธมิตร คือ การเป็นเพื่อน เป็นหุ้นส่วน เป็นมากกว่าคนรู้จัก คำถาม คือ จะสร้างเพื่อนได้อย่างไร เป็นหุ้นส่วนกันระหว่างอุทยาน ชุมชน และภาคี

2 อำนาจ ไม่ใช่ทุกอย่างอยู่ที่อุทยาน หรืออยู่ที่ชุมชน แต่แบ่งปันอำนาจการบริหารจัดการ ซึ่งสัดส่วนการแบ่งปันอำนาจ ขึ้นอยู่กับบริบทชุมชน และบริบทของอุทยานแห่งชาติแต่ละแห่ง

3 รับผิดรับชอบร่วม (หรือ accountability) คือ ไม่ใช่แค่รับผิดชอบ แต่ต้องรับผิดรับชอบในสิ่งที่ตัดสินใจร่วมกันทำ และผลที่เกิดขึ้นต้องร่วมดูแลจัดการกัน ตรงนี้สำคัญ

4 การแบ่งปันผลประโยชน์ ซึ่งตัวผลประโยชน์มีความหลากหลาย เช่น เชิงสิ่งแวดล้อม เชิงของป่า หรือเรื่องรายได้ที่เกิดจากการผลิต ทั้งในส่วนของเจ้าหน้าที่อุทยาน ส่วนของชุมชน จะสามารถจัดสัดส่วนการแบ่งปันผลประโยชน์ให้เป็นรูปธรรมได้อย่างไร เพื่อให้เกิดคุณภาพและเกิดผล ทำอย่างไรให้ชุมชนอยู่ได้ขณะเดียวกันก็ทำให้พื้นที่มีคุณค่า สำคัญที่ป่าต้องอยู่ได้ คนต้องอยู่ได้ สัดส่วนตรงนี้ควรเป็นอย่างไร

5 เกิดกระบวนการเรียนรู้อย่างต่อเนื่อง ทุกครั้งในการทำงานร่วมกันทำให้เกิดการเรียนรู้ เกิดการเพิ่มพูนทักษะ เพิ่มพูนความเข้าใจร่วมกัน ผ่านการพูดคุยกัน เกิดการปรับทัศนคติ และเรียนรู้อย่างต่อเนื่อง”

นอกจากนี้ ผศ.ดร. รัชนี ได้เสนอแนะแนวทางการพัฒนาศักยภาพผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องหลัก ได้แก่ ชุมชน ทีมเจ้าหน้าที่อุทยานแห่งชาติ และทีมสนับสนุน รวมถึงเสนอกลไกการบริหารจัดการร่วมในอนาคต ดังนี้

“ชุมชน ต้องไม่คอยรับ ต้องลงมือทำ ต้องพัฒนาศักยภาพ ทีมแกนนำของชุมชนต้องสามารถพาชุมชนดำเนินการ และมีความสามารถเจรจาต่อรองบนฐานความเท่าเทียม เมื่อไหร่ที่ชุมชนมีศักยภาพ จะนำมาสู่การเจรจาต่อรองกันได้ คำว่าเจรจาต่อรองไม่ได้หมายความว่าต้องมาทะเลาะกัน แต่คือมีความเท่าเทียมที่พูดคุยกันได้"

ทีมเจ้าหน้าที่ ต้องเปลี่ยนวิธีคิดเรื่องการบริหารจัดการทรัพยากรอย่างมีส่วนร่วม สำหรับเจ้าหน้าที่ภาคสนามต้องเพิ่มเติมเรื่องทักษะการทำแผน การทำงานกับชุมชน และทักษะการเป็นวิทยากรนำกระบวนการ สำหรับหัวหน้าอุทยานฯ อาจต้องให้เห็นภาพชัดเจนว่า เรากำลังจัดการปัญหา เราโยนทิ้งไม่ได้ ทำอย่างไรที่จะหยิบปัญหามาและค่อยๆจัดการ

ทีมสนับสนุน มีความสำคัญ เนื่องจาก เจ้าหน้าที่อุทยานทำทั้งหมด 4,00 กว่าหมู่บ้าน ค่อนข้างเป็นภาระที่หนักมาก ทำอย่างไรจะหาเพื่อนมาร่วมได้ เช่น มูลนิธิสืบนาคะเสถียร คณะวนศาสตร์ รีคอฟ มูลนิธิรักษ์ไทย IUCN สนใจร่วมดำเนินการในพื้นที่ใด และมหาวิทยาลัยอื่น ๆ อีกมา สนใจพื้นที่ไหน แล้วรวมพละกำลัง อย่างไรก็ตาม กรมอุทยานต้องมีช่องทางให้คนเหล่านี้เข้าไปช่วยได้ กรอบการเข้าไปสนับสนุนได้เป็นอย่างไร นอกจากนั้น หน่วยงานสนับสนุนอื่น ๆ เช่น อบต. หน่วยงานปกครองในพื้นที่ และหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องเรื่องการพัฒนาคุณภาพชีวิตของคนในพื้นที่อนุรักษ์ เราจะรวมเขาเข้ามาได้อย่างไร เรื่อง การบูรณาการยังคงเป็นความท้าทายเช่นกัน”

นายวีระยุทธ วรรณเลิศสกุล: การมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการทรัพยากรของชุมชนและผู้มีส่วนได้เสียในการจัดการพื้นที่คุ้มครอง

นายวีระยุทธ ผู้อำนวยการส่วนจัดการที่ดินและชุมชนในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ สำนักฟื้นฟูและพัฒนาพื้นที่อนุรักษ์ กรมอุทยานแห่งชาติ กล่าวถึงบทบาทของหน่วยงานภาครัฐในการร่วมบริหารจัดการทรัพยากร โดยสิ่งที่ราชการจะสามารถดำเนินการได้นั้น ต้องขึ้นอยู่กับกรอบกฎหมายและหน้าที่ตามที่กฎหมายระบุ ดังนั้นความร่วมมือที่จะเกิดขึ้นได้ระหว่างหน่วยงานภาครัฐและองค์กรต่าง ๆ อาทิ ภาควิชาการ ภาคประชาสังคม และภาคเอกชน ขึ้นอยู่กับแผนการดำเนินงานนั้นสอดคล้องกับกรอบกฎหมายที่มีอยู่หรือไม่ ทั้งนี้ นายวีระยุทธ ได้เห็นด้วยกับแนวทางความร่วมมือขององค์กรภาคประชาสังคมที่ร่วมสร้างกระบวนการจัดทำแผนอย่างมีส่วนร่วมกับชุมชนและเจ้าหน้าที่อุทยานในท้องที่ (กิจกรรมภายใต้โครงการ V4MF) โดยมองว่า นอกจากช่วยสร้างความเข้าใจด้านกฎหมายให้แก่ประชาชนแล้ว ยังเป็นการนำหลักการการจัดทำแผนอย่างมีส่วนร่วมไปสู่การปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรมภายใต้ความสอดคล้องของกฎหมายพื้นที่อนุรักษ์

“ผมเป็นภาคส่วนราชการ ท่านอื่นเป็นภาคส่วนวิชาการ และภาคเอกชน แนวคิดและเจตนารมณ์ของเราคงไม่ต่างจากท่าน ถึงแม้แนวคิดตรงกันได้ แต่วิธีดำเนินการคนละอย่าง เพราะภาคราชการมีข้อจำกัด มีกรอบข้องกฎหมายและหน้าที่ที่ขึ้นกับกฎหมาย ดังนั้นทุกวันนี้ที่เราพูดคุยและเดินไปทิศทางเดียวกันได้ เพราะกฎหมายเอื้อให้เราสามารถทำตามกรอบแนวคิดที่ท่านมี มันจึงเดินไปด้วยกันได้ … สิ่งที่ทางเครือข่ายเข้าไปร่วมทำ คือ สิ่งที่ถูกต้องและชัดเจน ไม่ว่าจะเป็นกระบวนการ Problem tree (แผนภูมิการวิเคราะห์ปัญหาและสาเหตุ) หรือ SWOT (การวิเคราะห์จุดแข็ง จุดอ่อน อุปสรรค และโอกาส) ที่อาจารย์ให้ราษฎรคิดออกมา เพื่อให้เห็นข้อปฏิบัติ เทียบกับข้อกฎหมาย ทำให้เห็นว่า ที่ท่านทำมาสิ่งใดสวมกับกฎหมายได้ สิ่งใดสวมกับกฎหมายไม่ได้ สิ่งที่สวมกฎหมายไม่ได้ เราเดินไม่ได้ เพราะเราคือราชการ สิ่งที่สวมได้ เราเดินได้ราบรื่น และไม่เสียเวลา ... ทั้งนี้ การเข้าไปพัฒนาของหน่วยงาน ต้องแจ้งทางอุทยาน และกรมก่อนตามกฎหมาย”

นายวีระยุทธ อธิบายเพิ่มเติมถึงความสอดคล้องทางกฎหมายกับกระบวนการจัดทำแผนอย่างมีส่วนร่วมที่โครงการ V4MF ได้ดำเนินการนั้น ถือเป็นสิ่งที่ตรงกับมาตรา 18 ภายใต้พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ คือ การจัดการพื้นที่อุยานแห่งชาติ มีการแบ่งเขตการจัดการพื้นที่เป็น 8 โซน ซึ่งโซนที่มีการจัดทำแผนดังกล่าว คือ เขตกิจกรรมพิเศษ หรือบริเวณที่มีการใช้ประโยชน์ โดยการใช้ประโยชน์ของประชาชนสามารถแบ่งเป็น 2 ส่วนหลัก ได้แก่ ส่วนการเก็บหาและใช้ประโยชน์ทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งตรงตามาตรา 65 และส่วนที่ทำกินที่อยู่อาศัย เกี่ยวข้องกับมาตรา 64

สำหรับความคืบหน้าของกฎหมายลูกมาตรา 64 และ65 นั้น  ปัจจุบัน มาตรา 64 ต้องนำเสนอต่อคณะรัฐมนตรี 2 ครั้ง ก่อนประกาศเป็นพระราชกฤษฎีกา สำหรับมาตรา 65 ได้มีการกำหนดเขตอย่างกว้าง และหากมีการจัดเก็บข้อมูลจะประกาศเป็นครั้ง ๆ โดยต้องผ่านการเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีก่อนการประกาศกระทรวง ทั้งนี้ กระบวนการทางกฎหมายดังกล่าวอยู่นอกเหนือการดำเนินงานของกรมอุทยานแห่งชาติ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กรมอุทยานฯ จึงไม่สามารถแจ้งระยะเวลาการออกกฎหมายลูกได้ อย่างไรก็ตาม รัฐบาลได้เร่งรัดให้มีการประกาศกฎหมาย ดังนั้นนายวีระยุทธจึงคาดว่า กระบวนการในส่วนของ ครม. คงไม่นาน ในส่วนบทบาทของสำนักฟื้นฟูจัดการที่ดิน ซึ่งเป็นหน่วยงานปฏิบัติ ได้ประสานงานกับฝ่ายกฎหมาย เพื่อดำเนินการเขียนกฎหมายให้สอดคล้องกับสถานาการณ์พื้นที่ปฏิบัติงาน

สำหรับแผนต่อไปของสำนักฯ ระหว่างการรออนุบัญญัติ สำนักฯ ได้ดำเนินการเรื่องการทำรังวัดขอบเขตในพื้นที่ที่ชุมชนมีขอบเขตนิ่งแล้ว เพื่อเตรียมเสนอเป็นแผนที่สำหรับการออกพระราชกฤษฎีกา พร้อมรองรับอนุบัญญัติเมื่อมีการประกาศ รวมทั้งการเตรียมพร้อมเรื่องการตรวจสอบคุณสมบัติผู้ครองครองที่เป็นข้อกำหนดในรายละเอียดพระราชกฤษฎีกา  ทั้งนี้ ปัจจุบันอยู่ระหว่างการรอคุณสมบัติดังกล่าวซึ่งจะถูกระบุในอนุบัญญัติที่กำลังจัดทำ

“ที่ดินทุกวันนี้เป็นสินทรัพย์ที่ทุกคนต้องการ ทุกคนหวงแหน แม้นที่ดินนั้นไม่มีสถานะเป็นปัจเจกบุคคล แม้แต่ชาวบ้านเองก็รู้ว่ามันคือสินทรัพย์ ดังนั้นการจัดการที่ดินต้องมีความละเอียด ดังนั้นแล้ว ในรายละเอียดพระราชกฤษฎีกา นอกจากกำหนดขอบเขตแล้ว ได้กำหนดว่าต้องตรวจสอบคุณสมบัติคนครอบครองด้วย ปัจจุบัน รอคุณสมบัติที่คัดกรองราษฎรในพื้นที่อีกว่า คุณมีคุณสมบัติครบไหม ถ้าดูแบบเร็วๆ ชาวบ้านได้ทุกคน ไม่มีใครขาดคุณสมบัติ เช่น สัญชาติไทย อยู่กินมานาน ไม่บุกรุกเพิ่ม เป็นชุมชนเดิม ได้แทบทุกคน อาจมีบ้างที่ไม่ได้ คือ แฝงเข้ามา ซึ่งต้องรออนุบัญญัติ”

นอกจากนี้ นายวีระยุทธ ได้กล่าวถึงปัจจัยที่สำคัญต่อการเสริมสร้างการบริหารจัดการทรัพยากรของชุมชนอย่างมีส่วนร่วมนั้น ซึ่งนอกจากเหนือจากการมีกรอบกฎหมายที่เอื้อต่อการสร้างการมีส่วนร่วมแล้ว  ทัศนคติที่ดีของเจ้าหน้าที่ต่อประชาชนที่อยู่อาศัยและทำกินในพื้นที่อนุรักษ์ก็ถือเป็นสิ่งสำคัญ “ท่านอธิบดีกรมอุทยานแห่งชาติฯ ได้สั่งการแล้วว่า สิ่งแรกที่เจ้าหน้าที่ต้องทำ คือ ต้องเปลี่ยน mindset (กรอบแนวคิดหรือทัศนคติ) ต้องมองภาพราษฎรให้เป็นผู้ที่ต้องได้รับการช่วยเหลือที่ไม่ผิดกฎหมาย ดังนั้นแล้ว จะเห็นว่าสิ่งที่พบเจอปัจจุบัน เปลี่ยนไปมาก ซึ่งสิ่งที่เปลี่ยนได้เพราะมีกฎหมายรองรับ”

ท้ายนี้ นายวีระยุทธ ได้กล่าวแสดงความขอบคุณผู้มีส่วนเกี่ยวข้องที่ร่วมผลักดันให้เกิดกระบวนการจัดทำแผนการบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์อย่างมีส่วนร่วมในเขตอุทยานแห่งชาติดอยภูคา

“ผมขอขอบคุณ อาจารย์รัชนี คณะวนศาสตร์ มูลนิธิสืบนาคะเสถียร ภาคประชาชน จังหวัดน่าน ชุมชนในพื้นที่อุทยาน มูลนิธิรักษ์ไทย และรีคอฟ และอีกหลายท่านที่ไม่ได้เอ่ย ที่ท่านได้ไปช่วยเราในการทำความเข้าใจกับชุมชน ให้เข้าใจกรอบวิธีใหม่ที่ทางกรมอุทยานแห่งชาติได้ดำเนินการตามกฎหมายปี 2562 ทางเจ้าหน้าที่อุทยานที่ผมได้สอบถาม เขาฝากขอบคุณมาอย่างสูง ถ้าไม่ได้ท่านมาช่วย คงเป็นภาพกรอบแนวคิดที่นำไปสู่การดำเนินทางกฎหมายไม่ได้ราบรื่นขนาดนี้ อย่าลืมว่า ปัญหานี้ทุกท่านรู้ว่ามีมานาน ถ้าปล่อยลำพังอุทยานไปคุย แม้มีเครื่องมือดี กฎหมายดี เจตนาดี ไม่มีทางสำเร็จ เพราะทุกท่านทราบดีว่า ความขัดแย้งในพื้นที่มีมานาน และมันเป็นเส้นใยบาง ๆ ที่กั้นไว้ ถ้าบางกว่านี้ อันตรายมาก เพราะความไม่ไว้วางใจยังมีสูง ซึ่งไม่ใช่เรื่องแปลก เพราะขัดแย้งมานาน ฝ่ายภาคประชาชนก็กลัวราชการเอาเปรียบ กฎหมายซ้อนเร้นหรือไม่ อนุบัญญัติผ่านมาปีกว่า ยังไม่เสร็จ เสร็จเมื่อไหร่ ยังตอบไม่ได้ เพราะมีความไม่ไว้วางใจกัน เป็นสิ่งที่ราชการต้องสร้างความไว้วางใจให้ราษฎรให้ได้ว่า นี่คือความจริงใจที่เราจะแก้ไขปัญหาด้วยกัน”

นายคมกริช เศรษฐบุบผา: ความพร้อมและแผนงานในการดำเนินงานของภาครัฐระดับปฏิบัติการ

นายคมกริช ผู้อำนวยการส่วนวิจัยและพัฒนานวัตกรรม อุทยานแห่งชาติ กล่าวถึงภารกิจของส่วนวิจัยและพัฒนานวัตกรรม ภายใต้ข้อกำหนด พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 ที่ดำเนินการแล้วเสร็จ 2 ประการ ได้แก่ ข้อกำหนดตามมาตรา 16 ซึ่งระบุให้คณะกรรมการอุทยานแห่งชาติ มีหน้าที่ มีอำนาจในการกำหนดนโยบายการจัดการอุทยานแห่งชาติ รวมถึงวนอุทยาน สวนพฤกษศาสตร์ และสวนรุกขชาติ และมาตรา 18 ระบุให้มีการจัดทำแผนบริหารจัดการอุทยานแห่งชาติ โดยกรมอุทยานฯ สำนักอุทยานแห่งชาติส่วนวิจัยและพัฒนานวัตกรรม ได้ว่าจ้างศูนย์วิจัยป่าไม้ คณะวนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ดำเนินการเป็นที่ปรึกษา เพื่อจัดทำ 1) ร่างนโยบายการจัดการอุทยานแห่งชาติ (ตามมาตรา 16) และ 2) หลักเกณฑ์การจัดทำแผนบริหารจัดการอุทยานแห่งชาติ (ตามมาตรา 18)

1)            ร่างนโยบายการจัดการอุทยานแห่งชาตินั้น ตามนโยบายและเจตนารมณ์ของ พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ ซึ่งมีเป้าหมาย คือ มุ่งเน้นการสงวนทรัพยากรให้คงอยู่ ในขณะเดียวกันได้เปิดโอกาสให้ประชาชนใช้ประโยชน์ เช่น เพื่อการอยู่อาศัย นันทนาการ และการศึกษาเรียนรู้  ซึ่งสำนักฯได้มีการจัดทำร่างนโยบายฯ จัดให้มีการประชาพิจารณ์ และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในฐานะประธานกรรมการอุทยานแห่งชาติ ได้เห็นชอบให้ใช้นโยบายจัดการอุทยานแห่งชาติเล่มนี้ เมื่อวันที่ 22 มีนาคม 2564 ทั้งนี้ กรมอุทยานได้จัดพิมพ์รูปเล่มและแจกจ่ายให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อเป็นคู่มือแนวทางกลไกการบริหารจัดการอุทยานแห่งชาติ

สำหรับรายละเอียดที่เกี่ยวข้องกับชุมชนและการจัดการอุทยานแห่งชาติ ตามมาตรา 64 และ 65 ที่เกี่ยวข้องกับภารกิจของสำนักงานฯ นั้น มีดังนี้

“มาตรา 64 เดิมทีมีชุมชนอยู่ในอุทยานแห่งชาติมาตั้งนานแล้ว เราไม่ได้มีการพูดถึงตรงนี้ อยู่อย่างไม่ถูกต้องตามกฎระเบียบ กฎหมาย แต่พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ 2562 ทำให้เกิดความชัดเจน มีการตรวจสอบ มีกระบวนการ ถ้าคุณผ่านการตรวจสอบถูกต้องแล้ว สามารถอยู่อาศัยได้ตามวิถีชีวิตดั้งเดิม และ

มาตรา 65 พูดถึงชุมชนในพื้นที่อุทยาน และบริเวณรอบ ๆ ต้องมีการเก็บหาและใช้ประโยชน์ดั้งเดิมที่มีมาแต่เนิ่นนาน แต่เราไม่ได้พูดถึง ปัจจุบันตามกฎหมายสามารถที่จะมีการเก็บหาได้ตามวิถีดั้งเดิม  ในมาตรา 65 มีการระบุไว้ 4 วรรค ซึ่งขอกล่าวถึง 2 วรรค คือ วรรคที่ 1 และวรรคที่ 2

วรรคที่ 1 สามารถให้สำรวจทรัพยากรที่เกิดใหม่ทดแทนได้ มีการสำรวจเรียบร้อยภายใน 240 วัน สำรวจแล้วเสร็จ เมื่อ 15 กรกฎาคม 2563 หลังจากที่ได้ข้อมูล ส่วนวิจัยและพัฒนานวัตกรรมจะดำเนินการ 2 รูปแบบตามประเภทขออุทยานแห่งชาติ คือ อุทยานแห่งชาติทางบก และอุทยานแห่งชาติทางทะเล ในส่วนทางทะเล เราประมวลเรื่องเกี่ยวกับการจัดเก็บหาทรัพยากรและให้ส่วนจัดการอุทยานแห่งชาติทางทะเลพิจารณาข้อมูล ขณะเดียวกันทรัพยากรที่เกิดใหม่ทดแทนได้ส่งให้สำนักวิจัยทำการตรวจสอบข้อมูล และสำนักวิจัยจะจัดทำข้อคิดเห็น ซึ่งเป็นการดำเนินการเบื้องต้น ในกระบวนนี้สำนักฯ จะได้บัญชีรายชื่อทรัพยากรที่ชุมชนในพื้นที่หรือบริเวณข้างเคียงมีการจัดเก็บแต่เดิม

วรรคที่ 2 ทางอุทยานแห่งชาติพิจารณาว่า รายชื่อทรัพยากรตามที่สำรวจในวรรค 1 ชนิดใดบ้างที่มีศักยภาพ และจะเก็บหาชนิดใด ปริมาณเท่าไร ถึงจะไม่ส่งผลต่อทรัพยากรทางธรรมชาติและความหลากลายทางชีวภาพ และมีความจำเป็นตามสมควร ปัญหา คือ ทรัพยากรที่จะเข้าไปเก็บได้ต้องมีขอบเขตพื้นที่ที่จัดเก็บชัดเจน ซึ่งจะเกี่ยวข้องกับมาตรา 18 และ 64 โดยพื้นที่ที่สามารถจัดเก็บต้องเป็นพื้นที่ที่มีแผนที่การจัดการพื้นที่อุทยานแห่งชาตินั้น ๆ (zoning) มีเขตกิจกรรมพิเศษ เป็นเขตสำหรับพื้นที่จัดเก็บโดยเฉพาะ หากเขตจัดการกิจกรรมพิเศษที่มีการจัดหารุกล้ำพื้นที่อื่น  อาจต้องพิจารณารายกรณี แต่ต้องมีมาตรการดำเนินการที่เข้มข้นขึ้น สำหรับพื้นที่บางแห่งที่เป็นพื้นที่อนุรักษ์เข้มข้น ไม่สามารถอนุญาตให้เก็บหาได้เด็ดขาด คือ เป็นพื้นที่ที่มีทรัพยากรที่สำคัญ ดังนั้น ต้องเริ่มจากการมีแผนที่ที่ชัดเจนก่อนที่จะใช้รายชื่อชนิดพันธุ์ตามวรรค 1 เพื่อวางแผนการจัดเก็บได้”

2)            หลักเกณฑ์การจัดทำแผนบริหารจัดการพื้นที่อุทยานแห่งชาติ ทางสำนักฯ ได้ดำเนินการจัดทำหลักเกณฑ์แล้วเสร็จ ตลอดจนว่าจ้างคณะวนศาสตร์ จัดทำพื้นที่ต้นแบบในพื้นที่อุทยานแห่งชาติตะรุเตา เพื่อนำหลักเกณฑ์การจัดทำแผนบริหารฯ สู่การปฏิบัติในพื้นที่จริง         

นอกจากนี้ นายคมกริช ได้กล่าวถึงกระบวนการทำงานของสำนักงานฯ และการสร้างความร่วมมือกับภาคประชาชน หน่วยงานภาครัฐ และองค์กรท้องถิ่นในพื้นที่

“ในการดำเนินงานอยากให้ใช้แผนที่ในทางเดียวกัน ตามมาตรา 64 เราประสานว่า ขอให้แผนที่เกิดความชัดเจนก่อน และจะนำขอบเขตแผนที่ส่งให้อุทยานแห่งชาติทุกแห่ง เพื่ออุทยานแห่งชาติมีหน้าที่จัดแบ่งโซนต่าง ๆ หลักจากนั้นทำการวงแผนที่อีกครั้งหนึ่งว่า ทรัพยากรที่จะสำรวจนั้นจะอยู่ในบริเวณไหน เมื่อสำรวจทรัพยากรเสร็จ จะนำไปสู่ การจัดทำโครงการ

สำหรับการสร้างการมีส่วนร่วม หลังจากที่มีการสำรวจแล้วและก่อนการประกาศ จะมีการรับฟังความคิดเห็น โครงการอนุรักษ์ทรัพยากรอย่างยั่งยืน ซึ่งไม่ใช่เจ้าหน้าที่สำรวจแต่เพียงฝ่ายเดียว ต้องร่วมกับชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม รวมถึงหารือกับองค์กรปกครองท้องถิ่น ซึ่งเราสามารถใช้ PAC หรือ  คณะกรรมการที่ปรึกษาอุทยานแห่งชาติ เป็นกลไกในการประสานความร่วมมือนี้ และเข้าสู่กระบวนจัดทำตามขั้นตอนการประกาศรายชื่อ

ผมเชื่อว่า ทีมงานเราทำงานไป หากเรามีปัญหาเราต้องแก้ประชุมหารือ ผมทำงานคนเดียวไม่ได้ ต้องหารือทางหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ที่ปรึกษา เมื่อติดขั้นตอนกฎหมาย การปฏิบัติใด ๆ ต้องพิจารณาหาทางออกโดยรอบคอบ เนื่องจากเป็นเรื่องผลประโยชน์ของคนโดยส่วนรวม ทรัพยากรอุทยานแห่งชาติเป็นของคนส่วนรวม ในขณะเดียวกันคนที่อยู่ก็ควรได้อยู่ตามวิถีดั้งเดิมตามสมควร เราต้องช่วยพิจารณาหลายฝ่าย ให้ชุมชนกับรัฐอยู่ร่วมกันได้ ช่วยกันรักษาให้ทรัพยากร อุทยานแห่งชาติคงอยู่ต่อไป”

นายประทีป มีคติธรรม: การวางแผนใช้ประโยชน์ที่ดินและทรัพยากรป่าไม้บนฐานวัฒนธรรมกับข้อกฎหมายเพื่อการอนุรักษ์

นายประทีป เจ้าหน้าที่แผนงานประเทศไทย องค์การระหว่างประเทศเพื่อการอนุรักษ์ธรรมชาติ (IUCN) ประเทศไทยกล่าวถึงการร่วมคณะทำงาน เรื่อง การผลักดันการแก้ไขปัญหาที่ดินในพื้นที่อนุรักษ์ โดยสำนักเร่งรัดนโยบายของนายกรัฐมนตรีจัดตั้งคณะทำงานนี้ เพื่อให้มีการเร่งรัดในการสำรวจแนวเขตที่ดินทำกินให้แล้วเสร็จภายใน 240 วัน ซึ่งนายประทีปดำเนินการรวบรวมข้อเท็จจริงระดับพื้นที่ และเสนอแก่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการจัดทำกฎหมายลูก เพื่อให้กฎหมายสอดคล้องกับบริบทพื้นที่จริง รวมถึงทำความเข้าใจและปรับบริบทพื้นที่ให้สามารถสอดคล้องกับข้อกฎหมายที่มีอยู่ โดยนายประทีปได้รวบรวมข้อมูลเรื่อง การจัดการที่ดินของภาคประชาชน เพื่อตรวจสอบและนำเสนอว่า การจัดการและใช้ประโยชน์ที่ดินและทรัพยากรป่าไม้ของชุมชนมีความสอดคล้องกับกรอบกฎหมายที่มี จากข้อมูลที่ได้ พบว่า รูปแบบการจัดการที่ดินในปัจจุบัน สามารถแบ่งเป็น 3 รูปแบบหลัก

“รูปแบบที่ 1 รูปแบบทั่วไป คือ ที่ดินเขตที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัย ตามมาตรา 64  ตาม พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562  และ มาตรา 121 ใน พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ.​2562 อีกบริเวณ คือ เขตตามมาตรา 65 เขตการใช้ประโยชน์ทรัพยากรที่เกิดทดแทนได้ ใน พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562  และเขตมาตรา 57 ตาม พรบ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562  โดยแต่เดิม ไม่มี มาตรา 65 ของพ.ร.บ.อุทยานฯ มีการถกเถียงในชั้นกรรมาธิการ และเพิ่มเข้าไปในภายหลัง ซึ่งผมเสนอว่า หลักมาตรา 65 ของอุทยานฯ  ควรใช้หลักเกณฑ์เดียวกับมาตรา 57 ของเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า  เพราะการกำหนดหลักเกณฑ์ตามมาตร 65 ของอุทยานฯ   ขาดความยืดหยุ่น เมื่อเทียบกับมาตรา 57 ของเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ซึ่งสามารถปรับเปลี่ยนหมุนเวียนการใช้ประโยชน์ล้อกับแผนการจัดการเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่านั้นได้

รูปแบบที่ 2 บางพื้นที่มีไร่หมุนเวียน ระบบไร่หมุนเวียน โดยร่างระเบียบอนุบัญญัติประกอบ มาตรา 64 ได้เปิดช่องไว้ เรียกว่า แปลงรวม ซึ่งการจัดการที่ดินรูปแบบนี้พบได้ในภาคเหนือ และภาคตะวันตก ในพื้นที่ชุมชนของพี่น้องกะเหรี่ยง และปกาเกอะญอ ซึ่งไม่ขัดกับกฎหมาย และสอดคล้องกับร่างกฎระเบียบที่ได้มีการยกร่างขึ้นมา

รูปแบบที่ 3 จะแยก 2 ส่วน คือ ส่วนที่อยู่อาศัยและส่วนที่ดินทำกินที่เป็นแปลงปัจเจก โดยจัดการเป็นรูปแบบแปลงรวมเป็นการจัดการที่ดินร่วมกัน ซึ่งคนที่มีชื่ออยู่ในแปลงนี้สามรถเข้าใช้ประโยชน์ในที่ดินนั้นได้”

นอกจากนี้ นายประทีป ได้เสนอเป้าหมายในการจัดการพื้นที่ตามมาตรา 64 65 ของอุทยานฯ และ 121 ของเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ซึ่งประกอบด้วย 3 ประเด็นหลัก รวมถึงเสนอตัวอย่างหลักการ และเครื่องมือความรู้ เพื่อปรับประยุกต์ใช้ในการบริหารจัดการทรัพยากรป่าไม้ และนำไปสู่เป้าหมาย ดังนี้

“ 1) การดูแลรักษาระบบนิเวศ สิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพ ให้สอดคล้องกับบริบทพื้นที่คุ้มครองเขตอุทยานแห่งชาติ และเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า

2) การพัฒนาคุณภาพชีวิต และความเป็นอยู่ของชุมชน โดยมองบทบาทของพื้นที่ป่าไม้ในการแก้ไขปัญหาความยากจน ซึ่งเป็นโอกาสที่ 4,200 กว่าชุมชน ได้มีการพัฒนาคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น

3) การจัดการพื้นที่คุ้มครองอย่างสันติและมีธรรมาภิบาล

โดยปัจจุบันมีการดำเนินการหลายด้าน แต่จุดสมดุลของ 3 เรื่องนี้จะอยู่ตรงไหน เป็นโจทย์ที่ท้าทายในอนาคต

นอกจากนี้ เครื่องมือที่มีอยู่ค่อนข้างมีเยอะ แต่เราจะนำมาใช้อย่างไร เช่น การฟื้นฟูภูมิทัศน์ป่าไม้ (Forest Landscape Restoration) และความหลากหลายทางชีวภาพในระบบการเกษตร (Agriculture and biodiversity) สามารถประยุกต์ใช้ในพื้นที่ 64 ของอุทยานฯ ได้ ซึ่งเป็นเรื่องที่ต้องแสวงหาความรู้เพิ่มเติม และพูดคุยเพิ่มเติมว่า จะปรับใช้ได้อย่างไร”

ทิศทางการขยับต่อไป เพื่อการบริหารจัดการพื้นที่คุ้มครองอย่างมีส่วนร่วม

นายศศิน คณะกรรมการอุทยานแห่งชาติ และประธานกรรมการมูลนิธิสืบนาคะเสถียร ให้มุมมองว่า ปัจจัยสำคัญที่จะบ่งบอกทิศทางการขยับต่อไปได้ คือ ผู้บริหาร ซึ่งขณะนี้ยังคงต้องรอดูว่า ผู้ที่เป็นอธิบดีคนใหม่จะมีความสนใจในการผลักดันการแก้ปัญหาที่มีอยู่อย่างไร นอกจากนี้ สิ่งที่ยังคงต้องรอดู คือ กฎหมายลูก หากประกาศใช้ได้เร็วก็จะสามารถเห็นทิศทางในการขยับต่อไปได้ รวมถึงการจัดทำแผนที่และรายชื่อแนบที่ยังคงต้องดำเนินการให้แล้วเสร็จในช่วงที่ยังคงมีผู้ร่วมอุดมการณ์เดียวกัน

“ต้องเริ่มกับบุคคล เครื่องมือมีแล้ว ปัญหาในพื้นที่ก็ยังมี เพราะมันเป็นความบกพร่องของบุคคล ของกระบวนการในทางปฏิบัติ หากจะให้ดี ผู้บริหารเองต้องหยิบปัญหามาแก้ไข ตอนนี้มีมาตรา 64 และ 65 ถึงแม้ไม่ได้ตรงใจทุกคน แต่ถือว่า พอไปได้ ซึ่งเครื่องมือมีอยู่แล้ว ดังนั้นขึ้นอยู่กับฝีมือการบริหาร และผู้บริหารรู้เรื่องนี้ขนาดไหน ถ้าเกิดมีคนไม่รู้เรื่องมาเป็นผู้บริหาร อาจต้องเริ่มนับหนึ่งใหม่ กระบวนการมันจะล่ม”

ผศ.ดร.รัชนี รองคณบดีฝ่ายการศึกษา คณะวนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ เสนอแนะแนวทางการพัฒนาศักยภาพชุมชนและเจ้าหน้าที่อุทยานแห่งชาติ โดยหลังจากนี้ ผศ.ดร.รัชนีและทีมงานโครงการ V4MF จะจัดทำคู่มือแนะนำกระบวนการจัดทำแผน เพื่อส่งต่อให้ทางอุทยานแห่งชาติดอยภูคา ซึ่งคู่มือเกิดจากกระบวนการเรียนรู้จัดทำแผนในพื้นที่จริงร่วมกับเจ้าหน้าที่อุทยานแห่งชาติดอยภูคา ชุมชนในพื้นที่ และทีมงาน V4MF

สำหรับแนวทางการพัฒนาศักยภาพเจ้าหน้าที่อุทยาน มีข้อเสนอ คือ สร้างห้องเรียนออนไลน์ โดยรวบรวมประสบการณ์จากทีมภูคา และที่อื่น ๆ จัดทำเป็นเนื้อหาออนไลน์ เพื่อให้เจ้าหน้าที่ทุกคนสามารถเรียนรู้ได้ เช่น เรื่องกฎหมายป่าไม้เบื้องต้น เรื่องกระบวนการจัดทำแผนเบื้องต้น ซึ่งสามารถมีการฝึกอบรมเชิงปฏิบัติการในพื้นที่จริงร่วมด้วย

ในส่วนของขุมชน ควรเพิ่มความรู้ ให้เท่าทันและเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร ซึ่งความรู้ เช่น กฎหมายเบื้องต้น กระบวนการจัดทำแผนเบื้องต้นเป็นส่วนที่ชุมชนต้องเรียนรู้เช่นกัน ซึ่งหากชุมชนมีความรู้ความเข้าใจ จะทำให้เกิดความสมดุลในการทำงานร่วมกันกับเจ้าหน้าที่อุทยานฯ และหน่วยงานอื่น

นายคมกริช ผู้อำนวยการส่วนวิจัยและพัฒนานวัตกรรม อุทยานแห่งชาติ กล่าวถึงทิศทางการทำงานของส่วนวิจัยและพัฒนานวัตกรรม ปี 2565  ซึ่งมุ่งเน้นเรื่องการจัดทำขอบเขตพื้นที่เพื่อการใช้ประโยชน์ทรัพยากรป่าไม้ (zoning) ตลอดจนร่วมจัดทำแผนที่และกำหนดทรัพยากรที่เก็บหา โดยสำนักฯ ดำเนินการร่วมกับชุมชน

“ในปี 2565 เราจะส่งหลักเกณฑ์การจัดทำแผนฯ ให้กับอุทยานฯ และดำเนินการจำแนก zoning คือ เรื่องด่วนที่สุด และอย่างที่สองหลังจากได้ zoning เราจะร่วมกับชุมชนจัดทำแผนที่ และร่วมกำหนดทรัพยากรที่เก็บหา รวมทั้งปริมาณและช่วงการจัดเก็บ ต้องพูดคุยกัน เพื่อนำกฎหมายที่ถูกเขียนแล้วไปสู่การปฏิบัติอย่างชัดเจนและเป็นรูปธรรม”

นายวีระยุทธ ผู้อำนวยการส่วนจัดการที่ดินและชุมชนในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ สำนักฟื้นฟูและพัฒนาพื้นที่อนุรักษ์ กรมอุทยานแห่งชาติ ได้เสนอแนะแนวทางปฏิบัติแก่ชุมชน จากมุมมองของเจ้าหน้าที่ภาครัฐที่พยายามเสริมสร้างให้ชุมชนท้องถิ่นสามารถอยู่ร่วมกับกฎหมายป่าไม้ได้อย่างถูกต้อง ถึงแม้กฎหมายลูกยังไม่ชัดเจนในปัจจุบัน แต่ชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมนั้นสามารถดำเนินวิถีชีวิตได้ตามปกติ ซึ่งสิ่งที่ชุมชนต้องระมัดระวัง คือ การเปิดพื้นที่ป่าใหม่ ที่อาจนำไปสู่ปัญหาทางข้อกฎหมายได้ในอนาคต

“ทุกสิ่งที่เรารอ ทั้งฝ่ายภาครัฐและประชาชน คือ รอกฎหมายลูก เพราะความชัดเจนและรายละเอียดในการปฏิบัติจะอยู่ที่กฎหมายลูก กฎหมายลูกแต่ละฉบับออกมารายละเอียดไม่เหมือนกัน และอาจไม่เหมือนกับคู่มือที่กรมเคยออกไปสำรวจและตรวจสอบตามมติ ครม. 26 พ.ย. 61 อย่างไรก็ตาม ภายใต้การรอนี้ ท่านอย่าไปซีเรียส เพราะพ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ และพ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า มาตรา 64 65 ของอุทยานฯ  121 และ 57 ของเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ไม่ใช่เรื่องใหม่ เป็นเรื่องที่มีมานาน แต่ทำอย่างไรให้ถูกกฎหมาย เดิมที่ไม่มีกฎหมายรองรับ ท่านยังอยู่ทำกินได้ด้วยนโยบายของรัฐ เรากำลังทำสิ่งที่มีอยู่แล้วให้ถูกกฎหมาย ท่านก็ทำสิ่งที่ทำอยู่แล้วตามปกติ แต่สิ่งที่ต้องระวัง คือ การเปิดพื้นที่ใหม่ ต้องขอร้อง หากมีการเปิดพื้นที่ใหม่ จะเป็นปัญหาของชุมชนนั้น”

นอกจากนี้ นายวีรยุทธ ได้กล่าวถึงความคาดหวังในการผลักดันกฎหมายลูกในทางกฎหมายและทางปฏิบัติ โดยสิ่งที่ต้องทำให้เกิดก่อน คือ ให้กฎหมายลูกได้รับการประกาศใช้ ถึงแม้จะมีรายละเอียดที่ไม่ครบถ้วนตามความต้องการของภาคประชาชน แต่ด้วยกรอบกฎหมายที่กำหนดให้มีการทบทวนและแก้ไขได้ในทุก 5 ปี นั้น ยังเป็นช่องทางที่ทุกภาคส่วนสามารถร่วมดำเนินการได้ในอนาคต

“อยากขอร้องว่า ไม่มีสิ่งใดในโลกนี้ เปลี่ยนแปลงแล้วจะสำเร็จ 100% โดยยิ่งเปลี่ยนแปลงในคนหมู่มาก คงไม่มีถูกใจคนทั้งหมด แต่ทั้งหมดทั้งมวล มันเป็นเรื่องที่รัฐบาล ซึ่งผมพูดในฐานะที่ผมเป็นราชการ ได้มองดีแล้วว่า สิ่งนี้มันเดินได้และไปได้ หากสิ่งไหนยังขาดตกบกพร่องอยู่ มันแก้ไขได้ เพราะกฎหมายรัฐธรรมนูญยังครอบคลุมเราอยู่ กฎหมายสามารถเปลี่ยนได้ทุก 5 ปี เพราะฉะนั้น การเดินเรื่องนี้ หลักของกฎหมายมีไว้ให้รู้ว่าขอบเขตที่ทำกินอยู่ตรงไหน ทำแผนที่ขึ้นมาและอนุญาต หลักกฎหมายเขียนแค่นั้น ส่วนรายละเอียดต่าง ๆ เช่น เรื่อง สิทธิ ภายภาคหน้าเขียนเพิ่มเติมได้”

นายประทีป เจ้าหน้าที่แผนงานประเทศไทย องค์การระหว่างประเทศเพื่อการอนุรักษ์ธรรมชาติ (IUCN) ประเทศไทย เสนอแนะแนวทางการขยับต่อในส่วนของชุมชน โดยชุมชนและภาคีสนับสนุนจะต้องจัดให้เกิดพื้นที่ต้นแบบการจัดการร่วมอย่างเป็นรูปธรรมในพื้นที่คุ้มครอง ซึ่งครอบคลุมเรื่องการบริหารจัดการที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัย จัดตั้งกลไกการทำแผนระดับหมู่บ้าน ตลอดจนการติดตามการใช้ประโยชน์ที่ดิน โดยนำความรู้และหลักการการจัดการพื้นที่ปรับใช้ เพื่อให้เกิดการแก้ไขปัญหา พัฒนาพื้นที่ และพัฒนาชุมชนได้อย่างแท้จริง

“60 ปี นับตั้งแต่ประกาศใช้ พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 ปัจจุบันเราเดินทางมาไกลพอสมควร คงไม่มีทางเลือกอื่นนอกจากต้องเดินหน้าต่อ ไม่ว่าฝ่ายนโยบายจะเปลี่ยนไปอย่างไร ซึ่งกุญแจสำคัญ คือ ชุมชนในระดับพื้นที่จะสามารถขยับเรื่องนี้ให้เกิดเป็นรูปธรรมได้อย่างไร แน่นอนว่าในแง่ข้อกฎหมาย ภาครัฐต้องยึดโยงเรื่องกฎหมาย แต่ในส่วนชุมชน ต้องเริ่มต้นในหลายเรื่องให้เป็นรูปธรรม เป็นต้นแบบให้ชัดเจน เช่น เขตที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัยในพื้นที่ตามมาตรา 121 ของเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า และ 64 ของอุทยานแห่งชาติ อาจต้องทำเรื่องกลไกระดับแผนหมู่บ้าน การใช้ประโยชน์ที่ดินระดับชุมชน การปรับรูปแบบการใช้ประโยชน์ที่ดิน รวมถึงการติดตามการใช้ประโยชน์ นอกจากนี้ ขณะที่กฎหมายลูกยังไม่ชัดเจน ชุมชนในพื้นที่แนวเขตสามารถดำเนินการบางเรื่องร่วมกับอุทยานแห่งชาติ และเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าในพื้นที่ได้ เช่น การใช้ต้นไม้ปลูกเป็นแนวเขตให้ชัดเจนมากขึ้น การปรับปรุงภูมิทัศน์ การวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน โดยนำหลักการต่าง ๆ มาใช้ในการจัดการพื้นที่ เป็นภาพความฝันที่อยากเห็นการแก้ไขปัญหาเรื่องที่ดินป่าไม้จบโดยสันติ ซึ่งถ้าครั้งนี้เราแก้ปัญหาไม่จบ เราจะไม่จบอีกแล้ว”

นอกจากนี้ นายประทีป ได้กล่าวสนับสนุนแนวคิดของ ผศ.ดร.รัชนี เรื่องการจัดการองค์ความรู้เสริมศักยภาพชุมชนและเจ้าหน้าที่รัฐ โดยสร้างความร่วมมือกับองค์กรที่มีภารกิจที่เกี่ยวข้อง เพื่อเห้เกิดการจัดการร่วมได้อย่างเป็นรูปธรรม

“ผมสนับสนุนข้อเสนอของอาจารย์รัชนี  ประเด็นสำคัญ คือ การจัดสร้างองค์ความรู้เรื่องการวางแผนการจัดการที่ดิน ซึ่งโจทย์ใหญ่ คือ การจัดการที่ดินในเขตรักษาพันธู์สัตว์ป่า (มาตรา 121) และเขตอุทยานแห่งชาต (มาตรา 64)  ให้นำไปสู่ความยั่งยืนได้นั้น เป็นไปได้หรือไม่และต้องเป็นอย่างไร หากพัฒนาเป็นศูนย์ฝึกอบรมอย่างไม่เป็นทางการ โดยมีองค์กรที่ทำงานด้านนั้น ๆ ร่วมกันดำเนินการ ตัวอย่างความร่วมมือในปัจจุบันผมชวน พอช. (สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน)) ที่ทำเรื่องโครงการบ้านมั่นคง และจัดทำ MOU (บันทึกข้อตกลงความร่วมมือ) ร่วมกับกรมอุทยานแห่งชาติ ทำพื้นที่ปฏิบัติการเรื่องการออกแบบบ้าน ออกแบบชุมชนให้สอดคล้องกับสิ่งแวดล้อมภายใต้เงื่อนไขของอุทยานแห่งชาติ ซึ่งเป็นงานที่น่าสนใจและสามารถทำได้เลย”

ช่วงแลกเปลี่ยนซักถามจากผู้รับฟัง 

คำถาม 1 “พื้นที่การใช้ประโยชน์ที่ดิน ช่วงพ.ศ. 2545 – 2557 แผนการทำแนวเขต ยังขัดไม่นิ่ง คือ 57 – 60 คือ พื้นที่จะถูกถอนคืน เรามีการทำหลักเขตแล้ว แต่ต้องมีการพิสูจน์หลักฐาน พิสูจน์สิทธิ ในการบุกรุกหรือของเดิม กรณีบางพื้นที่ ชุมชนทิ้งไว้ และกลับมาทำประโยชน์ จะถูกตีว่า ใช้หลัง 57 หรือเป็นพื้นที่ดั้งเดิม เช่น ไร่หมุนเวียน จะพิสูจน์สิทธิกันอย่างไร” (ผู้ใหญ่บ้านมณีพฤกษ์ จ.น่าน)

คำตอบ 1

นายวีระยุทธ อธิบายรายละเอียดข้อกฎหมายเพิ่มเติม เพื่อให้ความกระจ่างแก่ผู้ฟังมากขึ้น โดยเน้นย้ำว่า พื้นที่นั้น ๆ ต้องทำกินต่อเนื่องก่อนปี 2557 โดยสามารถเป็นลักษณะการปล่อยพื้นที่เพื่อทำไร่หมุนเวียน ซึ่งนับว่าเป็นการใช้ประโยชน์อย่างต่อเนื่องในรูปแบบหนึ่ง แต่หากเป็นการถางพื้นที่แล้วทิ้งร้าง และเพิ่งเข้ามาแสดงตนนั้น ไม่สามารถทำได้ โดยในทางปฏิบัติเจ้าหน้าที่และชุมชนต้องดำเนินการตรวจสอบการพิสูจน์ด้วยหลักฐานที่มีว่า ตรงตามเงื่อนไขข้อกฎหมายหรือไม่

“คำถามนี้เกิดขึ้นตลอดเวลา ตั้งแต่ก่อนมีกฎหมายและหลังมีกฎหมาย เป็นสิ่งที่ต้องทำความเข้าใจกัน ก่อนอื่นเราต้องทราบกติกาตามที่กฎหมายกำหนดก่อน ซึ่งประเด็นแรก คือ รัฐอนุญาตให้เฉพาะพื้นที่ก่อนปี 2557 ตามคำสั่ง 66/57 ทุกคนเข้าใจ แต่พื้นที่หลังปี 2557 นั้น ไม่อนุญาต ดังนั้น แปลงที่ครอบครองมานานแล้วก่อน 30 มิ.ย. 41 แต่ทิ้งร้างไว้ เมื่อมีกฎหมายออกมาจะถางเอาคืนได้ไหม ในทางกฎหมายระบุว่า ต้องเป็นที่ทำกินเดิม ทำกินมาอย่างต่อเนื่อง ไม่ใช่ที่จับจองไว้ พอมีโครงการก็เข้าไปถาง อย่างนี้จะไม่มีที่สิ้นสุด ซึ่ง “ทำกินต่อเนื่อง” มีระบุตั้งแต่มติ ครม. 30 มิ.ย. 41 ว่า ราษฎรที่ครอบครองต่อเนื่อง ดังนั้นแล้วหากเป็นแปลงที่จับจองไว้นาน แต่ทิ้งไว้ จะมาถากถางเพื่อแสดงการประโยชน์ ตรงนี้จะเกินกติกาที่ทางกฎหมายกำหนด เพราะฉะนั้น คำตอบคือ ต้องทำกินต่อเนื่องก่อนปี 2557 คำว่า ต่อเนื่อง มีลักษณะทำกิน เช่น ไร่หมุนเวียน ไม่ได้ต่อเนื่องที่เดียวทุกปี แต่ต่อเนื่องเป็นฤดูกาล เป็นแปลง เป็นลักษณะการต่อเนื่องตามวิถีชีวิตปกติ 7 ปีเวียนมาที่เดิม ยังนับให้อยู่ แต่ประเภทถางทิ้งไว้ เข้าไปแสดงตน ไม่ได้ แต่ขอบเขตต้องไปดูตามข้อเท็จจริง เนื่องจากไร่หมุนเวียน มีปัญหาเรื่องที่เหล่า ทำไว้ 10 ปี หมุนแค่ 7 แปลง อีก 3 แปลงคือไร่เหล่า ดังนั้นพื้นที่หมุนเวียน 7 แปลงตามวิถีชีวิตคือตรงไหน ต้องมีความชัดเจน เพราะต้องมีแผนที่ในการประกอบการจัดการพื้นที่ทำกิน ต้องมีความชัดเจนทั้งในด้านหลักฐานทางพื้นที่ และหลักฐานทางวิทยาศาสตร์ คือ ภาพถ่าย ใช้ประกอบกัน”

คำถาม 2 “ในอนาคต เมื่อรูปแบบการถือครองที่ดินของชุมชนเปลี่ยนไปตามกฎหมาย พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 ผู้ที่ใช้ประโยชน์ที่ดินต้องเสียภาษีหรือไม่” (ผู้ใหญ่บ้านมณีพฤกษ์ จ.น่าน)

คำตอบ 2 นายวีระยุทธ อธิบายว่า ในส่วนของกฎหมายอุทยานแห่งชาตินั้น ไม่มีข้อกำหนดเรื่อง การเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียม หากแต่มีในกฎหมายอื่น คือ กฎหมายว่าด้วยภาษีบำรุงท้องที่ ปี 2562 ซึ่งดำเนินการโดยกระทรวงมหาดไทย แต่มีการยกเว้นภาษีเกษตรกร และจัดเก็บเฉพาะผู้ถือครองที่ที่ดินจำนวนมาก หรือมีมูลค่า 50 ล้านขึ้นไป

คุณประทีป กล่าวอธิบายเพิ่มเติมว่า ถึงแม้ไม่มีการกำหนดให้จัดเก็บภาษีภายใต้พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ แต่มีข้อกำหนดในกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง คือ “พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 เริ่มจัดเก็บภาษีวันที่ 1 ม.ค. 2563 ซึ่งพื้นที่อุทยานแห่งชาติที่มีการสำรวจ และมีการออกพระราชกฤษฎีกาแล้ว สามารถแสดงตัวตนครอบครองที่ดินได้อย่างชัดเจน หลังจากนั้นเริ่มมีการเก็บภาษี แต่การเก็บภาษี ตาม พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างนั้น ชุมชนไม่จำเป็นต้องกังวลมาก เพราะประเด็นแรก คือ ภาษีที่ทำเกษตรกรรมเป็นภาษีที่ต่ำมาก พื้นที่ 1 ไร่ เก็บภาษีไม่เกิน 10 บาท และประเด็นที่สอง รายได้จากการเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเหล่านี้ คือ งบประมาณมอบให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อพัฒนาชุมชน ไฟฟ้า และถนน เป็นต้น”

คำถาม 3 เป็นคำถามและเสียงสะท้อนจากตัวแทนสตรีชนเผ่าลีซู เครือข่ายชนเผ่าพื้นเมือง มองว่า ในทางปฏิบัติระดับพื้นที่ไม่เป็นไปตามแนวทางที่วงเสวนากำลังหารือกัน โดยยกตัวอย่างกรณีการกำหนดขอบเขตการใช้ประโยชน์ที่ดินระหว่างภาครัฐและชุมชนที่เกิดขึ้นจริง คือ เจ้าหน้าที่ไม่ได้ชี้แจงหรือสร้างกระบวนการทำความเข้าใจให้แก่ประชาชน รวมถึงไม่ได้ดำเนินการตามที่ตกลงกับชุมชนไว้ ตลอดจนมีเจ้าหน้าที่บางส่วนไม่ยอมรับข้อตกลงที่ชุมชนได้จัดทำขึ้นร่วมกับหน่วยงานในพื้นที่ และดำเนินการเข้าจับกุมชาวบ้าน เกิด “คดีแห้ง” จำนวนมาก ดังนั้นส่งผลให้ชุมชนเกิดความสับสน ขาดความชัดเจนในเรื่องขอบเขตที่ดินของตนที่สามารถใช้ประโยชน์ได้ รวมถึงสร้างความขัดแย้งระหว่างชุมชนและเจ้าหน้าที่รัฐมากยิ่งขึ้น ซึ่งเป็นสิ่งที่ภาครัฐต้องดำเนินการแก้ไข ทั้งนี้ ตัวแทนชุมชน ได้เสนอว่า การแก้ไขปัญหาความขัดแย้ง ต้องเกิดจากกระบวนการมีส่วนร่วมของชุมชน โดยสร้างความเข้าใจให้แก่ชาวบ้านทุกคนในพื้นที่ให้รับรู้อย่างทั่วถึงและชัดเจน

“อยากให้แก้ปัญหาตรงนี้ ต้องมาจากกระบวนการการมีส่วนร่วมของชุมชนอย่างแท้จริง ไม่ใช่เน้นแค่ผู้นำทางการ บางหมู่บ้านเป็นหย่อมเล็ก ไม่มีผู้นำทางการ ถ้าเขาทำอะไรเราก็ไม่รู้ มีข่าวก็ไม่รู้ ขณะที่คนที่ได้รับผลกระทบ คือ ชาวบ้านคนที่ทำกินในพื้นที่ป่า สิ่งเหล่านี้ ในทางปฏิบัติเราต้องคิดว่า จะแก้ปัญหาอย่างไร ชาวบ้านไม่อยากทะเลาะกับป่าไม้ แต่ชาวบ้านอยู่อย่างผวา และกลัว ไม่รู้ว่าจะแก้อย่างไร”

นอกจากนี้ ตัวแทนชุมชนได้เห็นด้วยกับแนวทางของ ผอ.วีระยุทธ เรื่องการปรับเปลี่ยนแนวคิดและทัศนคติของเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงาน เพื่อให้สามารถสร้างการจัดการร่วมได้ระหว่างเจ้าหน้ารัฐ และชุมชน

“คนที่รักษาป่า คือ ชุมชน ชุมชนอยู่กับป่าทุกวัน ถ้าชุมชนเข้าใจว่า เขาต้องปฏิบัติตัวอย่างไร และมีส่วนร่วมจัดการร่วมกันทั้งเจ้าหน้าที่รัฐและชุมชน คิดว่า ป่าจะเพิ่ม และชุมชนมีความสบายใจ ปลอดภัยในการใช้ชีวิต มีความสบายใจจะดูแลป่าร่วมกันทั้งรัฐกับชาวบ้าน”

คำตอบ 3    นายวีระยุทธ ได้สะท้อนในมุมของเจ้าหน้าที่อุทยานแห่งชาติ โดยให้ความชัดเจนว่า การดำเนินงานของอุทยานแห่งชาติมุ่งเน้นการมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วน และรับรู้ถึงความขัดแย้งระหว่างชุมชนและเจ้าหน้าที่รัฐที่มีมาอย่างยาวนาน รวมทั้งยินดีให้มีทีมสนับสนุน หรือคนกลาง เพื่อช่วยประสานและลดความขัดแย้งในพื้นที่ ซึ่งสามารถนำไปสู่การแก้ไขปัญหาอย่างสันติ

“อุปสรรคที่สำคัญ คือ ความไม่ไว้วางใจในพื้นที่ยังมีอยู่ และไม่ใช่เรื่องแปลก เพราะขัดแย้งกันมานาน ดังนั้นแล้ว กระบวนการที่พื้นที่มีปัญหาดังกล่าว ภาคประชาชน หน่วยงานเครือข่ายต้องเข้ามาร่วมมือ เป็นตัวเชื่อมที่ดีที่สุด ถ้าปล่อยให้เจ้าหน้าที่และชาวบ้านคุยกันไม่มีทางคุยกันได้ แม้จะมีเจตนาดีด้วยกัน สำหรับแนวทางการดำเนินงาน อุทยานไม่ใช่คนตัดสินว่า ขอบเขตที่ทำกินท่านอยู่ตรงไหน ใครมีคุณสมบัติ เราทำในรูปแบบของคณะทำงาน ซึ่งมีฝ่ายปกครอง ฝ่ายความมั่นคง ผู้นำชุมชน ผู้แทนภาคประชาชน รวมเป็นคณะทำงาน ร่วมกำหนดขอบเขตที่ทำกินในแต่ละหมู่บ้านที่เดินสำรวจ และนำข้อเท็จจริงถกเถียงกัน จนเกิดเป็นข้อยุติที่มาจากความร่วมมือของภาคประชาชน ส่วนราชการ และองค์กรเอกชน ไม่ใช่คณะเจ้าหน้าที่เป็นผู้กำหนดและขีดเส้น แต่ต้องมาร่วมกันให้ได้ข้อยุติ สู่การวางแผนพื้นที่ตามมาตรานั้น ๆ ”

สำหรับ พื้นที่ที่มีคดีความซึ่งมีความเกี่ยวข้องกับข้อกฎหมายอื่น เช่น กฎหมายอาญา หรือกฎหมายแพ่ง อุทยานแห่งชาติมีแนวทางการดำเนินงาน คือ เว้นระยะการดำเนินงานในพื้นที่ดังกล่าวไว้ก่อน รอให้มีการพิจารณาและยุติคดี ภายหลังจากนั้น ทางอุทยานฯจึงสามารถตัดสินใจทิศทางดำเนินการต่อไปได้

“สำหรับ คดีแห้ง เป็นปัญหาทางข้อกฎหมาย ซึ่งไม่เกี่ยวข้องกับ พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติฉบับเดียว เนื่องจากเจ้าหน้าที่ที่ดำเนินการเป็นเพียงผู้ช่วยพนักงานเจ้าหน้าที่ หากเป็นคดีต้องเกี่ยวข้องกับกฎหมายด้านอาญา ด้านแพ่ง ซึ่งมีหลายขั้นตอน ในแนวทางการดำเนินการของเรา ส่วนใดที่เป็นคดี เราจะ “แขวน” ไว้ก่อน ให้คดียุติ ถึงพิจารณา หากเราพิจารณาส่วนที่คดียังไม่ยุติจะเป็นปัญหา เพราะเราไม่รู้ว่าสุดท้ายศาลจะตัดสินอย่างไร เพียงแต่ป่าไม้ซับซ้อนกว่า หลายพื้นที่ที่เป็นคดี เจ้าหน้าที่ไม่ได้แจ้งว่าใครเป็นเจ้าของ จึงเป็นปัญหาเพิ่มอีก สุดท้ายต้องดูที่หลักฐานทางคดี ผิดคือผิด ไม่ผิดคือไม่ผิด ดังนั้นการสำรวจจึงเว้นไว้ก่อน แต่ไม่ได้ตัดสิทธิทีเดียว หากสุดท้ายแล้วไม่ผิด หรือทางการมีนโยบายเปลี่ยนแปลงอย่างไร ทางกรมอุทยานฯพร้อมปฏิบัติตาม เพราะเราทำตามภายใต้หน้าที่ที่กฎหมายและนโยบายกำหนด”

นายคมกริช กล่าวเพิ่มเติมในประเด็นเรื่องการจัดการข้อขัดแย้งระหว่างเจ้าหน้าที่ภาครัฐและชุมชน ซึ่งเป็นเรื่องที่สามารถจัดการได้ภายใต้กรอบกฎหมายที่กำหนดไว้ “มีความขัดแย้งเกิดขึ้นไม่ใช่เรื่องแปลก แต่ต้องดูข้อเท็จจริง หลักเกณฑ์ และข้อกำหนดทางกฎหมายที่รัฐได้ให้สิทธิกับผู้ที่เหมาะสม ซึ่งชุมชนต้องพิสูจน์ตนเอง คนที่อยู่มาก่อนดั้งเดิมทำกินอย่างไร ตามวิถีดั้งเดิมเป็นอย่างไร ถ้าพิสูจน์ตนเองได้ อยู่ในเงื่อนไขที่รัฐกำหนด หากใช่ก็ไม่มีปัญหาอะไร แต่ถ้าไม่ใช่ต้องยอมรับ ถ้าพร้อมพิสูจน์สิทธิ เจ้าหน้าที่ของรัฐพร้อมที่จะเข้าไปรับฟังและแก้ปัญหาให้ ปัญหาที่เกิดขึ้นมีทางออกที่ดีที่สุด คือ การพูดคุยกัน  ซึ่งเป็นหนทางที่รัฐต้องเดิน และชุมชนต้องช่วยกัน โดยทรัพยากรคงอยู่ ชุมชนอยู่ได้อย่างมีความสุข เจ้าหน้าที่ทำงานได้ ประชาชนเป็นหูเป็นตา เป็นเจตนารมณ์ของกฎหมายฉบับนี้”

ข้อเสนอแนะ

ตัวแทนชุมชน จ.น่าน เสนอให้คนในพื้นที่เป็นผู้ดูแลป่า โดยให้ได้รับค่าตอบแทน ซึ่งจะสามารถแก้ไขปัญหาความขัดแย้งระหว่างชุมชนและภาครัฐ ก่อให้เกิดการจัดการป่าโดยชุมชนในพื้นที่ และสามารถพัฒนาเศรษฐกิจชุมชนได้ “ปัญหานี้เป็นปัญหาปากท้อง ถ้าแก้ได้อยากให้คนในพื้นที่เป็นผู้ดูแลป่าและให้ค่าตอบแทนเขา ไม่ต้องไปทำไร่ทำสวน ขณะเดียวกันเจ้าหน้าที่ในเมืองก็ไม่ต้องเหนื่อยใจ ให้ชาวบ้านเป็นเจ้าหน้าที่ดูแลป่าเลย ถ้าชาวบ้านในป่ามีเงินเดือนสามารถใช้จ่ายซื้อของ เป็นการสร้างเศรษฐกิจอย่างหนึ่ง จะช่วยลดการทำลายป่า ห้ามจับจองป่าได้ และช่วยดูแลป่า มีเงินเดือนด้วย สุดท้ายจะตัดปัญหาความขัดแย้งชาวบ้านกับเจ้าหน้าที่รัฐ เพราะชาวบ้านกลายเป็นเจ้าหน้าที่โดยปริยาย”

 นายวีระยุทธ ได้แสดงความคิดเห็นต่อข้อเสนอแนะของตัวแทนชุมชน จ.น่าน โดยมองว่า เป็นข้อเสนอที่ตรงกันกับเป้าหมายสุดท้ายของกรมอุทยานแห่งชาติที่คาดหวังให้เกิดขึ้น คือ ชาวบ้านเป็นผู้ดูแลป่า

“ชาวบ้านอยากเป็นผู้ดูแลป่าให้เรา สิ่งนี้เป็นภาพฝันสุดท้าย หรือ ultimate outcome ที่ทางเราต้องการเห็นว่า สุดท้ายหลักการคนอยู่กับป่าตามแนวพระราชดำริ แล้วเรามาทำเป็นกฎหมาย ประชาชนได้ที่ ราชการได้ป่า คนดูแลป่าดีที่สุด คือ ประชาชนที่ได้ที่จากเราไป ในกฎหมายมาตรา 62 เขียนไว้ว่า สิ่งแรกภายหลังที่ท่านได้พื้นที่ หน้าที่ของท่าน คือ ช่วยดูแลรักษาป่า ท่านจะเป็นผู้ดูแลรักษาป่าให้เรา และท่านได้ที่อยู่ที่มีความมั่นคง ขอบเขตพื้นที่ทำกินชัดเจน มีแผนที่ชัดเจน ไม่มีการล้ำเส้นกันอีก ใครล้ำท่านเป็นคนดูแลให้เรา นี่คือเป้าหมายที่เราต้องการ ตรงกับความคิดของท่าน”

ตัวแทนที่ปรึกษาเครือข่ายจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ดอยภูคา จ.น่าน ได้เสนอตัวอย่างความสำเร็จในการจัดการตนเองของชุมชนพื้นที่ภูคาร่วมกับหน่วยงานอุทยานแห่งชาติ ซึ่งดำเนินการภายใต้โครงการจอมป่า ปัจจุบันชุมชนสามารถต่อยอดการเรียนรู้ เกิดความเข้มแข็งในชุมชน นำไปสู่การจัดการทรัพยากรธรรมชาติร่วมกัน อย่างไรก็ตามชุมชนยังคงมีข้อกังวลต่อกฎหมายลูกที่อยู่ระหว่างการพิจารณา

“ในพื้นที่ภูคา การทำงานร่วมกันค่อนข้างไปได้ดี ชุมชนมีการจัดการตนเอง ดำเนินงานร่วมกับหน่วยงานอุทยาน และภาคีอื่นๆ พี่น้องมีแนวทาง มีช่องทางการพูดคุยแก้ปัญหาร่วมกันในการป้องกัน และฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติ รวมถึงการทำให้คนอยู่กับป่าได้ดี การขยับของชุมชนเริ่มภายใต้โครงการจอมป่า พี่น้องเห็นว่า การที่เราจะเรียกร้องข้างบนได้ เราต้องสร้างตนเองให้มีบทเรียน พัฒนาอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้เกิดพื้นที่ตัวอย่างที่เป็นรูปธรรม  ณ ปัจจุบัน มีพ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ สำหรับเครื่อมือระดับพื้นที่ระหว่างชาวบ้านและเจ้าหน้าที่ หรือ กฎหมายลูก ต้องลุ้นว่าหน้าตาเป็นแบบใด หลายคนกังวลว่า ถ้ากฎหมายลูกยังสร้างข้อจำกัด เราจะสามารถมีแนวทางอย่างไรต่อไปได้บ้าง”

สรุปวงเสวนา

นายดิเรก เครือจินลิ ผู้ประสานงานภาคเหนือ มูลนิธิรักษ์ไทย ตัวแทนผู้รับผิดชอบโครงการพลังเสียงชุมชนเพื่อป่าไม้แห่งลุ่มน้ำโขง (Voices for Mekong Forests (V4MF))  ได้กล่าวสรุปผลจากวงเสวนาโดยนำเสนอว่า ผู้ร่วมวงเสวนาและผู้รับฟังต่างล้วนเห็นตรงกันในเป้าหมาย คือ การดูแลรักษาพื้นที่และทรัพยากรป่าไม้ ขณะที่ต้องรักษาและพัฒนาวิถีชีวิตคนท้องถิ่นดั้งเดิม โดยใช้แนวคิด การจัดการร่วม เพื่อยกระดับแนวทางการบริหารจัดการพื้นที่คุ้มครองอย่างมีส่วนร่วม

“ประเด็นที่เป็นจุดร่วมของทุกฝ่ายที่เรามองตรงกัน คือ เรามองว่า ป่าต้องคงอยู่ และชุมชนต้องอยู่ได้ ซึ่งเป็นเป้าหมายของทุกคนที่ร่วมแลกเปลี่ยน และสิ่งสำคัญ คือ ทั้งสองสิ่งจะอยู่ได้นั้น การจัดการร่วม เป็นเครื่องมือที่สำคัญมากของทุกภาคส่วนที่จะขับเคลื่อนให้ป่าและคนอยู่ได้  นอกจากนั้น ถึงแม้กระบวนการทำงานอาจเกิดอุปสรรค แต่รูปแบบการจัดการร่วมจะนำไปสู่การร่วมกันแก้ไขปัญหาและข้อบกพร่องต่าง ๆ ที่เกิดขึ้น ทั้งในระดับปฏิบัติการ หรือกรอบนโยบาย หากกรอบนโยบายบางส่วนไม่สามารถเอื้อต่อการจัดการร่วมและนำไปสู่เป้าหมายได้ นโยบายบางอย่างสามารถปรับเปลี่ยนได้ ซึ่งเป็นสิ่งที่ทุกคนเห็นตรงกัน สุดท้ายนี้ขอขอบคุณวิทยากรทุกท่าน ถึงแม้งานเสวนาจะจบลง แต่ตรงนี้ไม่ใช่จุดสิ้นสุด เป็นจุดเริ่มต้นของการทำงานร่วมกัน เพื่อคนและป่าที่จะอยู่ร่วมกันต่อไปในอนาคต”

###

เนื้อหานี้เป็นความรับผิดชอบของผู้จัดวงเสวนา และอาจไม่ได้สะท้อนถึงมุมมองของสหภาพยุโรป

งานของ RECOFTC เกิดขึ้นได้จากการสนับสนุนจากองค์กรเพื่อการพัฒนาและความร่วมมือสวิตเซอร์แลนด์ (SDC) และองค์กรความร่วมมือพัฒนานานาชาติสวีเดน (Sida)