โอกาสประชาชนในกฏหมายป่าไม้ ทรรศนะจาก ผศ.ดร.ขวัญชัย ดวงสถาพร

หลังปี พ.ศ. ๒๕๕๗ มีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับป่าไม้โดยตรง  ๑๑ ฉบับ ทั้งเก่าและใหม่  ในจำนวนนี้ เป็นการปรับปรุงกฎหมายเกือบทั้งหมด การปรับปรุงกฎหมาย จะยึดตามสภาพปัญหาที่เกดขึ้นเมื่อบังคับใช้กฎหมายนั้น จึงไม่ได้วางแผนเผื่อถึงอนาคต  อย่างไรก็ตาม ในรัฐธรรมนูญมีเขียนไว้กว้างๆ ว่ากฎหมายที่ประกาศใช้ใหม่ รัฐต้องมีการประเมินการใช้กฎหมายและสื่อต่อประชาชน ซึ่งกฤษฎีกาตีความว่า กรมป่าไม้ กรมอุทยาน ที่ออกกฎหมายใหม่มาทั้งหลาย ต่อจากนี้ ถ้าไม่มีการประเมินการใช้กฎหมายจะมีความผิดตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งภาคประชาชนจะต้องทราบ และมีส่วนร่วมในการประเมินการใช้กฎหมายนี้ 

ป่าทุกแห่งในประเทศไทยมีกฎหมายดูแลอยู่  แต่กฎหมายเป็นเพียงเครื่องมือหนึ่งในการดูแลป่าเท่านั้น การยึดกฎหมายอย่างเดียวอาจล้มเหลว หากไม่สามารถสร้างการมีส่วนร่วมและออกแบบกลไกการบริหารอย่างมีประสิทธิภาพความสัมพันธ์ของหน่วยงานกับพื้นที่ป่าตามกฎหมายปัจจุบัน ส่วนสำคัญอยู่ที่พื้นที่ตรงกลาง (ไข่แดง-ดูภาพประกอบ) ซึ่งอยู่ในการดูแลจัดการของกรมอุทยานแห่งชาติสัตว์ป่าและพันธุ์พืช มีพื้นที่อุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า เขตห้ามล่าสัตว์ป่า วนอุทยาน สวนรุกขชาติ สวนพฤกษศาสตร์   ในอดีตนั้น วนอุทยาน สวนรุกขชาติ สวนพฤษศาสตร์ เป็นพื้นที่ป่าสงวนอยู่ในความดูแลของกรมป่าไม้  แต่เมื่อแก้กฎหมายแล้ว โอนไว้ที่กรมอุทยานฯ เลย เพื่อความเป็นเอกภาพ  พื้นที่ของป่าสงวน มีทั้งโซนอนุรักษ์ และโซนที่ไม่อนุรักษ์ ซึ่งมีพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ.๒๔๘๔ บังคับไว้อีกว่า พื้นที่ใดที่วินิจฉัยไม่ได้ (ว่าเป็นป่าแบบใด) ให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติป่าไม้ 

นอกจากนี้ ยังมีป่าอีกประเภทหนึ่ง เรียกว่า “ป่าชุมชน” อยู่นอกเขตป่าอนุรักษ์เท่านั้น เพราะกฎหมายระบุไว้เช่นนั้น ส่วนป่าเศรษฐกิจ ก็มีมาตรา ๗ (พระราชบัญญัติป่าไม้ฉบับที่ ๘ พ.ศ.๒๕๖๒) แก้ไขว่าต้องอยู่ในพื้นที่เอกชน และที่ดินรัฐที่ได้รับอนุญาต ซึ่งที่ดินรัฐก็มีหลากหลาย เช่น ที่ป่า-กรมป่าไม้ ที่นิคมสร้างตนเอง (น.ค.๓)-กรมพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ที่ สปก.-กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ที่ราชพัสดุ-กระทรวงการคลัง เป็นต้น จะเห็นว่ารัฐดูแลพื้นที่ป่า และที่ดินของรัฐจำนวนมาก นอกจากกฎหมายแล้ว ยังมีแผนนโยบายที่ใช้กำกับดูแลหลายระดับเช่นเดียวกัน ระดับแรกคือ ยุทธศาสตร์ชาติ ขัดแย้งกับนโยบายนี้ไม่ได้ ระดับสอง ได้แก่ แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ แผนการปฏิรูปประเทศ และแผนความมั่นคง ระดับสาม คือ แผนที่ออกตามกฎหมาย เช่น แผนแม่บทเพื่อพัฒนาการป่าไม้แห่งชาติ รวมถึงนโยบายป่าไม้แห่งชาติก็อยู่ระดับนี้ ซึ่งไปขัดแย้งกับตัวบทไม่ได้อีกเช่นกัน

ดังนั้น จะเขียนแผนแม่บทป่าไม้แห่งชาติ จะต้องไปวิเคราะห์ยุทธศาสตร์ชาติ แผนการปฏิรูปประเทศ และแผนความมั่นคง คำสั่ง คสช. ต่างๆ ต้องตรวจสอบ ยกเลิก เปลี่ยนแปลง ต้องคอยตามเสมอ เพราะเปลี่ยนแปลงทุกวันในรอบ ๔-๕ ปีมานี้ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยคณะกรรมการนโยบายแห่งชาติ ให้มีแผนป่าไม้แห่งชาติ ให้มีการทำ ONE MAP ยังไม่สามารถทำสำเร็จ และไม่ต้องถามหาแล้ว เพราะมันแปรสภาพไปอยู่ในกฎหมายฉบับหนึ่ง คือ พระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ พ.ศ.๒๕๖๒ ให้เป็นหน้าที่ คทช. ดูแลและจัดการต่อไป

สำหรับโอกาสและความท้าทายของการเปลี่ยนแปลงกฎหมายว่าด้วยป่าไม้ มี ๒ ประเด็นหลักๆ ที่น่าติดตาม ประเด็นแรก คือ การเพิ่มพื้นที่ป่าไม้ให้ได้ตามเป้าหมายยุทธศาสตร์ชาติและนโยบายป่าไม้แห่งชาติ  ในยุทธศาสตร์ชาติระบุว่า ต้องเพิ่มพื้นที่สีเขียวร้อยละ ๕๕ ประกอบด้วยป่าธรรมชาติร้อยละ ๓๕ เป็นต้น ส่วนนโยบายป่าไม้แห่งชาติ ให้มีป่าร้อยละ ๔๐ ประเด็นอยู่ที่

๑) พระราชบัญญัติป่าไม้ฉบับที่ ๘ แก้ไขปลดล็อกมาตรา ๗ การปลูกไม้หวงห้ามในที่ดินกรรมสิทธิ์ โดยหลักการสะดวกขึ้น แต่มีรายละเอียดที่ต้องปฏิบัติต่อไป 

๒) พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ เป็นปัจจัยสู่ความสำเร็จเลย พระราชบัญญัติป่าสงวนฯ ปี ๒๕๕๙ ระบุว่า ต้องออกอนุบัญญัติตามมาตรา ๑๓/๑, ๑๖ และ ๒๐ ซึ่งเกี่ยวข้องกับการอนุญาตใช้พื้นที่ป่าเสื่อมโทรม (ก.) มาทำเป็นสวนป่า ขณะนี้กำลังทำระเบียบการอนุญาต (ข.) มาให้ส่วนราชการใช้ประโยชน์ ซึ่งส่วนใหญ่ไม่ค่อยขออนุญาต เพราะเป็นส่วนราชการเหมือนกัน (ค.) มาใช้ตามอำนาจ คทช. ที่ดินเกือบร้อยละ ๑๐๐ ที่ คทช. นำมาอนุญาตเพื่อทำประโยชน์ เป็นพื้นที่ป่าสงวน และ (ง.) มาอนุญาตทำเหมืองแร่ อนุบัญญัติเหล่านี้ มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการลดหรือเพิ่มพื้นที่ป่า

๓) พระราชบัญญัติสวนป่าฉบับที่ ๒ พ.ศ.๒๕๕๘ มีการจัดทำอนุบัญญัติแล้ว ๓ ฉบับ

๔) พระราชบัญญัติป่าชุมชน เป็นโอกาสเพิ่มป่าในบริเวณเพื่อการใช้ประโยชน์

๕) พระราชบัญญัติส่งเสริมการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง พ.ศ.๒๕๕๘  กรณีป่าชายเลน ต้องไปแก้มติคณะรัฐมนตรี ถ้าต้องการให้ประชาชนมีส่วนร่วมเพิ่มพื้นที่ป่า  ทั้งนี้ พระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๖๒ เขียนไว้ไม่สุด กรณีป่าชายเลน ยังใช้อำนาจกรมป่าไม้  ลักษณะเช่นนี้ ต้องเสนอปรับปรุงให้อำนาจ คทช.

๖) พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ มาตรา ๖๔ ให้ไปสำรวจการใช้ที่ดินภายใน ๒๔๐ วัน เพื่อจัดทำเป็นโครงการ ประเด็นตรงนี้ ประชาชนต้องเข้าไปมีส่วนร่วม ด้วยหลักการว่า จะใช้ประโยชน์อย่างไร? ให้เกื้อกูลธรรมชาติ อยู่ในที่ที่ควรอยู่ ไม่ประสบภัยพิบัติ ไม่ส่งผลกระทบถึงคนอื่น และฟื้นฟูความสมบูรณ์ของป่า และ

๗) พระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า มาตรา ๑๒๑ เขียนคล้ายกัน กล่าวถึงพื้นที่ที่อยู่ในเขตป่าอนุรักษ์ประมาณ ๔.๗ ล้านไร่

ประเด็นที่สอง คือ การจัดระบบการใช้ประโยชน์ในพื้นที่ป่าที่สมดุลและยั่งยืน  เพื่อสร้างดุลยภาพในด้านสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม  มีรายละเอียดที่ภาคประชาสังคมจำเป็นต้องติดตามและมีส่วนร่วมดำเนินการ คือ

๑) พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ กำลังทำอนุบัญญัติ ซึ่งก่อนจะเสนอคณะรัฐมนตรี ต้องนำไปรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนก่อน เพราะจะส่งผลกระทบโดยตรง

๒) พระราชบัญญัติป่าชุมชน ทั้งบริเวณใช้ประโยชน์ และบริเวณอนุรักษ์ ที่กำลังทำอนุบัญญัตินั้น จะมีเงื่อนไขอย่างไร

๓) พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ มาตรา ๖๔ ระบุถึงทรัพยากรที่ทดแทนได้ตามฤดูกาล ซึ่งน่าจะหมายถึง “ของป่า” ว่าให้มีการสำรวจทรัพยากรที่ทดแทนได้ตามฤดูกาล และใช้ได้แต่อย่าเกินกำลังผลิต ต้องมีรายละเอียดเช่นกัน

๔) พระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า ระบุเรื่องการใช้ทรัพยากรที่ทดแทนได้อยู่ในบทหลัก มาตรา ๕๗

๕) พระราชบัญญัติส่งเสริมการบริหารจัดการทัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง ชื่อเป็น พระราชบัญญัติส่งเสริม แต่ถ้ายืนยันว่า ป่าชายเลนเป็นป่าอนุรักษ์ ก็คงทำให้เกิดการส่งเสริมการอนุรักษ์ป่าชายเลนได้เช่นกัน

กฎหมายใหม่ๆ ต้องเป็นโอกาสของประชาชน หากไม่เป็นโอกาสจะกลายเป็นอุปสรรคเสียเอง การแก้ไขกฎหมายเป็นไปได้ยากในรัฐบาลปัจจุบัน แต่รัฐธรรมนูญมาตรา ๒๗๐ ระบุไว้ว่า กฎหมายใดเป็นกฎหมายปฏิรูป ให้ใช้ที่ประชุมร่วมรัฐสภาพิจารณา แต่การจะพิจารณาว่า กฎหมายใดเป็นกฎหมายปฏิรูป ก็คงไม่มีใครกล้าตีความ แต่หลักการดูง่ายๆ คือ “อยู่ในแผนปฏิรูปหรือไม่” ซึ่งประมวลกฎหมายป่าไม้ อยู่ในแผนปฏิรูป

หลักการสำคัญสำหรับประชาชนที่อาศัยในพื้นที่อนุรักษ์ คือสามารถอาศัยอยู่ได้ตามสิทธิ และใช้ประโยชน์อย่างรับผิดชอบ จึงต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขอย่างเคร่งครัด